2.2. Развитие европейских сообществ

Термин "европейские сообщества" используется применительно ко всем трем сообществам (ЕОУС, Евратом и ЕЭС). Не следует путать его с термином "Европейское Сообщество (ЕС)", который согласно Договору об образовании Европейского Союза (он будет рассмотрен ниже) является новым названием ЕЭС.

Договор об объединении 1965 г.

Договор об объединении, вступивший в силу в 1967 г., внес первые поправки в Римский и Париж­ский договора. Его основная задача заключалась в объединении структур трех сообществ путем созда­ния единого Совета Министров и Комиссии (ранее из­вестной как Высший орган управления). Два других органа — Европейский парламент (ЕР, ЕП) (бывшая Ассамблея) и Суд Европейского Сообщества уже фун­кционировали во всех трех объединениях.

Единый европейский акт 1986 г.

Подписание Единого европейского акта (SEA, ЕЕА), вступившего в силу в 1987г., считается пер­вым существенным пересмотром вышеуказанных договоров. Если на первоначальном этапе интеграци­онные процессы шли успешно, то позднее прогресс сменился почти полным затишьем. Фактический застой был вызван рядом причин, как внешних, так и внутренних, в том числе спадом экономической активности в мировом масштабе и трудностями, свя­занными с принятием решений внутри ЕЭС, и Еди­ный европейский акт стал своего рода реакцией на эти проблемы.

ЕЕА включает ряд существенных норм, которые не только вносят изменения в первоначальные дого-

вора, но и закладывают основы политического со­трудничества государств-участников.

Во-первых, новый договор придал европейскому политическому сотрудничеству официальную форму путем официального признания Европейского Сове­та и закрепления положения о проведении заседаний каждые два года.

Кроме того, изменения, внесенные ЕЕА в суще­ствующие договора, были попыткой придать дея­тельности упомянутых структур большую эффектив­ность и демократичность. Суд первой инстанции (CFI, СПИ) был учрежден для того, чтобы разгрузить СЕС. Также была установлена новая законодатель­ная процедура, получившая название "процедура со­трудничества", что позволило увеличить роль Евро­пейского парламента в законотворчестве. Парла­мент, к тому же, получил право вето относительно решений о принятии новых членов. (Изменение фун­кций Парламента стало реакцией на призывы уси­лить его влияние вслед за введением прямых выбо­ров членов Европарламента (MEPs, ЧЕП) граждана­ми государств-членов. Первые такие выборы состо­ялись в 1979 г.; их значение состояло в том, что Пар­ламент стал первым — и единственным — органом Сообщества, получившим свой мандат прямым де­мократическим путем.)

С целью активизации процесса экономической интеграции ЕЕА установил точную дату завершения формирования "внутреннего рынка" — 31 декабря 1992 г. Известный также как "единый рынок", вну­тренний рынок должен был превратить Сообщество из обычного таможенного союза (зоны, свободной от внутренних торговых барьеров) в Сообщество, вклю­чающее абсолютно все сферы экономической дея­тельности.

Стало очевидно, что процесс формирование еди­ного рынка потребует широкомасштабной законода­тельной деятельности; с учетом этого ЕЕА внес из­менения в порядок голосования в Совете. Частота ис­пользования принципа квалифицированного боль­шинства при голосовании увеличилась (таким обра­зом, "вес" голоса каждого члена Совета Министров зависел от численности населения государства-уча­стника), что позволило, вместе с постепенным отка­зом от принципа единогласия, значительно ускорить процесс законотворчества.

ЕЕА к тому же расширил компетенцию Сообще­ства, придав юридическую форму сотрудничеству в рамках экономического и валютного союза, а также совместным действиям в области социальной поли­тики, экономического и социального сближения, научных исследований и развития технологий, охра­ны окружающей среды.

И, наконец, указанный договор ввел понятие по­литического сотрудничества, хотя и за рамками официальных структур Сообщества. ЕЕА предусма­тривал включение в этот процесс Комиссии и Евро-парламента, а также развитие взаимодействия в сфе­ре международных отношений и обеспечения безо­пасности (таким образом создав прообраз основыва­ющегося на трех столпах Европейского Союза, кото­рый мы рассмотрим ниже).

Хотя ЕЕА и критиковали за неопределенность и неоднозначность, все же он, без сомнения, дал новый толчок европейской экономической интеграции и заложил основы социального и политического сотруд­ничества. Структурные изменения, предусмотрен­ные Актом, стали еще одним подтверждением над­национальной сущности сообществ (рис. 2.1). (ЕЕА увеличил роль Парламента и Комиссии и в тоже вре­мя установил принцип принятия решений квалифи­цированным большинством голосов (QMV, КБГ), тем самым ослабив влияние отдельных государств-чле­нов.)

Договор об образовании Европейского Союза 1992 г.

Заключение Договора об образовании Европей­ского Союза (TEU, ДЕС), получившего также назва­ние Маастрихтского договора благодаря городу в Ни­дерландах, где он был подписан, преследовало две цели: во-первых, придать динамику процессам, ини-

Рис. 2.1. Единый Европейский акт

циированным ЕЕА, и во-вторых, создать на основе уже известных сообществ новую организацию, кото­рая стала известна как Европейский Союз (ЕС). Сам договор состоит из двух отличных друг от друга час­тей: одна вносит изменения в первоначальные дого­вора, вторая связана с образованием ЕС.

Поправки к первоначальным договорам

Важно отметить, что Договор об образовании Ев­ропейского Союза (ДЕС) переименовал Европейское Экономическое Сообщество в Европейское Сообще­ство; соответственно договор об образовании ЕЭС по­лучил название Договора об образовании ЕС (ДОЕС).

ДЕС, кроме того, расширил спектр целей Сообще­ства, который теперь включал такие задачи, как со­здание валютного союза, а также вопросы социаль­ной политики и охраны окружающей среды. Новый договор, к тому же, предусматривал структурные и законодательные изменения, а также порядок созда­ния Европейского валютного союза (EMU, EBC). Компетенция Сообщества распространилась на но­вые сферы деятельности, в то время как в других об­ластях его полномочия расширились.

Влияние Европарламента на законотворческий процесс усилилось благодаря увеличению роли про­цедуры сотрудничества (закрепленной в ЕЕА) и вве­дению новой процедуры, а именно принципа совмест­ного принятия решений, который дает Парламенту возможность налагать вето на решения законода­тельного органа. Кроме того, Парламенту было пре-

доставлено право законодательной инициативы, ра­нее принадлежавшее исключительно Комиссии. Парламент теперь также должен назначать европей­ского Омбудсмена, в чьи обязанности входит рассмо­трение жалоб на неправомерные действия органов Сообщества, а также их должностных лиц.

Среди других структурных изменений следует выделить следующие: придание Палате аудиторов (СоА, ПА) официального статуса органа Сообщества и создание Европейского центрального банка (ЕСВ, ЕЦБ).

ДЕС ввел понятие общеевропейского граждан­ства, предоставляемого гражданам государств-чле­нов. Что касается вопросов экономической и валют­ной политики, то договор устранил все преграды на пути к Европейскому валютному союзу (ЕВС) и уста­новил временные рамки процесса перехода на еди­ную валюту. Кроме того, были установлены сроки формирования свободного рынка капитала.

Образование ЕС

Согласно ДЕС, Европейский Союз включает три основные структуры ("столпа"):

• первый столп — ЕОУС, Евратом и Европейское Сообщество;

• второй столп — органы, занимающиеся выра­боткой политики в отношении государств-членов и вопросами их взаимоотношений со странами, не вхо­дящими в ЕС;

• третий столп — это межгосударственное со­трудничество по вопросам предоставления убежища, охраны внешних границ, иммиграции и междуна­родного мошенничества, оказания правовой помощи в области гражданского и уголовного права, а также взаимодействия правоохранительных органов в сфе­ре борьбы с терроризмом и наркобизнесом.

(Следует отметить, что в настоящее время дан­ные структуры претерпели изменения, которые будут рассмотрены ниже.)

В отличие от Европейского Сообщества Евросоюз не имел статус юридического лица, и, соответствен­но, государства-члены не делегировали ему никаких полномочий, относящихся к сфере третьего и второ­го столпов. Напротив, прогресс в этой области зави­сел от межправительственного взаимодействия и спо­собности государств-участников прийти к консенсу­су. Тем не менее это не означает, что органы Евросо-юза не участвовали в данных процессах. Хотя реше­ния по основным политическим вопросам деятель­ности ЕС принимались Европейским Советом, основ­ная роль в этой области была отведена Совету Мини­стров, представляющему членов ЕС. Парламент вы­полнял лишь функцию совещательного органа (на­поминание о том, что первоначально он играл роль Ассамблеи), а полномочия Комиссии ограничивались правом, не характерным для исполнительной вла­сти, — выступать с определенными инициативами. Так как структуры второго и третьего столпов не из­дают актов, имеющих обязательную юридическую силу (законодательством ЕС занимается "Структура

ЕС" (ЕС pillar)), роль Суда Европейского Сообщества фактически была сведена к нулю.

Подобно своему предшественнику. Единому евро­пейскому акту, ДЕС стал объектом серьезных науч­ных исследований и комментариев (не всегда лест­ных). В частности, критики заявляют, что конструк­ция Союза слишком сложна и раздробленна, а воз­можность "уклонения" ("opts-outs") ведет к утрате единства (иллюстрацией является нежелание Вели­кобритании вводить у себя единую валюту.) С другой стороны, указывается, что данный договор сыграл положительную роль в усилении роли Парламента, расширении компетенции Евросоюза и продемонстри­ровал стремление к поиску компромисса (рис. 2.2).

Амстердамский договор 1997 г.

Амстердамский договор (ТоА, АД), вступивший в силу в мае 1999 г., был охарактеризован как объе­диняющий договор, основная задача которого заклю­чалась в ускорении интеграционного процесса и по­вышении эффективности деятельности Евросоюза, кроме того, были предприняты попытки сделать ЕС более понятным для рядового гражданина.

Основные положения Амстердамского договора, в частности, касающиеся всех трех столпов, содер­жат обязательство придать процессу принятия реше­ний большую степень открытости (принцип прозрач­ности) и подтверждение того факта, что основой дея­тельности Евросоюза является соблюдение основных

Рис. 2.2. Договор об образовании Европейского Союза

прав человека, принципа демократии и верховенства права. И действительно, сегодня,членство в Евросо-юзе обусловлено уважением перечисленных принци­пов — в договоре прямо указано, что ЕС должен ува­жать права человека, закрепленные Европейской конвенцией по правам человека. Если будет установ­лено, что государство — член Евросоюза "постоянно и грубо" нарушает права человека, то собственные права этого государства, в первую очередь право го­лоса, могут быть ограничены.

АД передал часть полномочий, ранее относив­шихся к сфере третьего столпа, структурам первого столпа. В частности, сюда относятся вопросы, свя­занные со свободным перемещением лиц, — выдача виз, предоставление убежища, иммиграция, а так­же сотрудничество в сфере таможенного регулирова­ния. (Важно отметить, что Великобритания и Ирлан­дия воспользовались возможностью "уклонения" и не подписали в 1985 г. Шенгенский договор, преду­сматривающий отказ от пограничного контроля.) Это привело к тому, что проблемы создания "зоны свобо­ды, справедливости и безопасности" были отнесены к компетенции первого и третьего столпов, что, в свою очередь, не внесло ясности в вопросы о роли этих структур, а также других органов, в частности ЕП и СЕС.

Что касается первого столпа (Сообщества), то со­гласно АД Договор об образовании Европейского Со­общества был "приведен в порядок", т. е. из него были исключены все устаревшие нормы. В резуль­тате нумерация статей данного документа была по­чти полностью изменена; вот почему студентам не­обходимо проверять, к какой системе нумерации — старой или новой — относятся ссылки на статьи до­говора в журналах и учебниках. (Обращаем внима­ние, что все материалы, опубликованные до 1999 г., скорее всего содержат ссылки на "старую" систему нумерации статей ДЕС.)

Если говорить о конкретных изменениях, коснув­шихся Договора об образовании Европейского Сооб­щества, то сюда относятся новые положения, предо-

Рис. 2.3. Амстердамский договор 1997 г.

ставляющие ЕС право принимать подзаконные акты, направленные на борьбу с дискриминацией на осно­ве половой, расовой или этнической принадлежно­сти, религии, вероисповедания, состояния здоровья, возраста или/и сексуальной ориентации.

Что касается органов Евросоюза, Парламент стал играть более существенную роль в законодательном процессе благодаря упрощению порядка применения процедуры совместного принятия решений, закреп­ленного в Договоре об образовании Европейского Союза.

В ответ на критические замечания столпы вто­рой и третий были подвергнуты некоторой модифи­кации. Изменения коснулись, в первую очередь, процедурных и финансовых вопросов, а также про­блем компетенции, международных отношений и обороны. Большинство вопросов, ранее отнесенных к компетенции третьего столпа, были переданы в ведение столпа первого, что нашло отражение в до­говоре об образовании ЕС. На третий столп была воз­ложена ответственность за развитие сотрудниче­ства правоохранительных органов в области уго­ловного права, а также определены сферы "совмест­ных действий", в частности, борьба с терроризмом, контрабанда оружия и наркотиков, торговля людь­ми, преступления против малолетних, коррупция, мошенничество, предупреждение и искоренение ра­сизма и ксенофобии.

Ниццкий договор 2000 г.

Основная цель договора, подписанного в Ницце (ToN, НД) и вступившего в силу 1 февраля 2003 г., может быть определена как содействие расширению ЕС; внимания заслуживает и тот факт, что идея ста­бильной и процветающей Европы сегодня находит поддержку среди ранее изолированных стран Восточ­ной Европы. Хотя в процессе выработки решения по поводу содержания нового договора возникли мно­гочисленные трудности, все государства — члены ЕС подтвердили свою абсолютную приверженность идее расширения Евросоюза.

В Ницце были достигнуты договоренности по по­воду некоторых изменений, охарактеризованных как "незначительные" и даже "разочаровываю­щие": имеется в виду, что такие насущные вопро­сы, как выработка Единой аграрной политики и бу­дущее размежевание полномочий между государ­ствами-членами и Евросоюзом, были проигнориро­ваны. И действительно, оказалось, что рассмотре­ние этих и других важных проблем, в частности ста­туса Хартии основных прав (см. гл. 4), было отло­жено до следующей Межправительственной кон­ференции (IGC, МПК), которая должна состоять­ся в 2004 г.

Смысл основных договоренностей, достигнутых в Ницце, сводится к следующему (рис. 2.4).

• Процесс принятия решений: закрепление принципа квалифицированного большинства при голосовании в Совете привело к исчезновению необ­ходимости достижения единогласия. Изменения так­же коснулись процедуры голосования: каждое реше­ние должно быть одобрено определенным ("порого­вым") количеством голосов, а также большинством государств — членов ЕС. К тому же государства-уча­стники могут потребовать подтверждения того, что лица, голосовавшие за принятие решения, представ­ляют как минимум 62 % населения Евросоюза. Да­лее, была произведена переоценка степени значимо­сти голосов членов ЕС в пользу более крупных стран (решение вступает в силу с 2005 г.). Кроме того, была расширена сфера использования процедуры совмест­ного принятия решений, что позволило повысить значение Европарламента в процессе законотворче­ства.

• Судебная система: Суд Европейского Сообще­ства, как и прежде, будет включать по одному судье от каждого государства-члена (так же, как и Суд пер­вой инстанции). Для того чтобы ускорить процесс рассмотрения дел, планируется изменить процеду­ру формирования "палат", а также перераспределить обязанности между указанными судами, предоста­вив СПИ право выносить предварительные решения по некоторым вопросам.

• Прочие структурные изменения: Комиссия может увеличить количество членов максимум до 27 человек, причем, начиная с 2005 г. крупные государ­ства будут лишены права иметь второго представи­теля. Президент Комиссии, который получит допол­нительные полномочия, будет назначаться решени-

Рис. 2.4. Ниццкий договор 2000 г.

ем Совета, которое должно быть одобрено Европар-ламентом. В свою очередь, количество европарла-ментариев возрастет до 732 человек; кроме того, ЕП будет поставлен в равные условия с Советом и Комис­сией в процессуальных вопросах согласно ст. 230 ДОЕС (см. гл. 6). И, наконец. Палата аудиторов бу­дет включать по одному представителю от каждого государства-члена, а Экономический и социальный комитет, а также Комитет регионов смогут увели­чить число своих членов до 350 человек каждый.

12 декабря 2000 г. Президент Еврокомиссии Рома-но Проди в своем обращении к Европейскому парла­менту отметил: "... конечной целью саммита в Ницце было и остается воссоединение Европы. Новое тыся­челетие предоставляет нам беспрецедентный шанс превратить наш континент в зону мира, стабильности и огромного экономического потенциала. И в Ницце мы сделали еще один шаг в этом направлении".

Расширение ЕЭС

Попытки Британии присоединиться к экономическим сообществам

Уже в начале 60-х годов государства, присоеди­нившиеся к сообществам, ощутили первые преиму­щества интеграции. Неприсоединившиеся страны, в частности Британия, начали осознавать всю выгоду членства, и в 1961 г. Соединенное Королевство пода­ло первое ходатайство о приеме в ЕЭС. Генерал де Голль, президент Франции того периода, открыто заявил о своем категорическом несогласии принять Великобританию в члены Сообщества, полагая, что ей следует продолжать сотрудничество с Содруже­ством и США. В результате ходатайство Британии было отклонено.

Вторая попытка Соединенного Королевства при­соединиться к ЕЭС также потерпела неудачу, и толь­ко в январе 1973 г., после отставки де Голля, Брита­ния (вместе с Ирландией и Данией) наконец стала членом Сообщества.

Дальнейшее расширение экономических сообществ

В 1981 г. в состав Сообщества вошла Греция, а в 1986 г. — Португалия и Испания, и общее количе­ство членов возросло до 12. В январе 1995 г. в ЕС ин­тегрировались Австрия, Швеция и Финляндия, та­ким образом, число членов достигло сегодняшней цифры — 15.

Проект расширения Европейского Союза

Стало очевидным, что ЕС активно готовится к рас­ширению. На сегодняшний день 10 государств уже получили от Комиссии положительный ответ на хода­тайство о приеме в члены ЕС. В их число входят стра­ны бывшего "восточного блока", а именно: Эстония, Чехия, Латвия, Литва, Венгрия, Польша, Словения и Словакия. Кроме того, оказалось, что Кипр (Южный) и Мальта также будут готовы присоединиться к ЕС в 2004 г., а Болгария и Румыния придут к этому в 2007 г. Относительно еще одного кандидата, Турции, было принято решение, что эта страна пока не достигла уров­ня, необходимого для вступления в Евросоюз.

Гюнтер Ферхойген, Комиссар Евросоюза по во­просам расширения, пришел к выводу, что присое­динение новых членов "является еще одним шагом, приближающим нас к идеалу — мирному, стабиль­ному и демократическому развитию целого региона, простирающегося от Балтики до Черного моря"; это является свидетельством того, что цели, которые ста­вились изначально, пятьдесят лет тому назад, оста­ются актуальными и поныне.