§ 5. Правовое регулирование некоторых других направлений политики Европейского Союза

Правовые аспекты

общей сельскохозяйственной политики

Сложность правового регулирования в области сельского хозяйства на европейском уровне определя­ется рядом факторов. Среди них следует выделить:

1) обеспечение продовольственной безопасности как один из ключевых факторов безопасности каждого из государств— членов ЕС;

2) способ ведения сельского хозяйства в Европе де­лает эту сферу деятельности убыточной, а значит — дотационной.

Проблема убытков связана с фермерским способом ведения сельского хозяйства в Европе, который, как показывает мировой опыт, оказывается менее эффек­тивным, чем коллективный.

Для лучшего понимания проблемы сошлемся на эксперимент, проводившийся не так давно в нашей стране. В 1992 г. фермерам в России передали от кол­хозов 9,1 млн га пашни (7,2% всей пашни), но товар­ной продукции почти не получалось (1,6% молока, 1,8% мяса и т. д.). На плаву фермеры держались толь­ко там, где они «прилепились» к колхозу.

Общинный (колхозный) способ хозяйствования пока­зателен статистикой: в СССР в 1989 г. было 24 720 кол­хозов. Они дали 21 млрд руб. прибыли. Убыточных было 275 колхозов (1%), все их убытки составили 0,2% при­были.

В странах Запада сельское хозяйство не рыночная, а бюджетная отрасль, сидящая на дотациях. В сред­нем по 24 развитым странам бюджетные дотации со­ставляют 50% стоимости сельскохозяйственной про­дукции (в Японии и Финляндии — до 80%) — около 30 тыс. долл. в год на одного фермера^[67].

Правовые основы общей сельскохозяйственной по­литики ЕС заложены в ст. 32—38 (бывших 38—46) Договора о ЕС. Реализация положений этих статей в свою очередь потребовала принятия огромного количе­ства актов «вторичного» права (около трети от числа всех нормативных актов ЕС) и большого числа реше­ний Суда ЕС (примерно четверть всех решений прямо или косвенно связаны с сельскохозяйственной полити- кой)^[68].

Согласно ст. 32 (бывшей 38) Договора о ЕС целями общей сельскохозяйственной политики являются: по­вышение производительности труда в сельском хозяй­стве, поддержание достойного уровня жизни сельского населения, обеспечение потребителя сельскохозяйст­венной продукцией по разумным ценам.

Характеризуя положения этой статьи, уместно при­вести выдержку из решения по одному из дел, рас­смотренных Судом ЕС: «Положения ч. 1 ст. 33 Дого­вора не содержат обязательных гарантий доходов ка­ких-либо лиц и не обещают им четкого уровня прибыли, но содержат обязательство стремиться к дос­тижению установленных целей»^[69]. Исходя из неопреде­ленности целей Суд и другие институты сообщества, принимая тот или иной акт, сами определяли, какую из целей общей сельскохозяйственной политики они преследуют.

В силу разнообразия природных условий, сезонного характера деятельности, разных способов ее организа­ции и, как уже отмечалось, убыточности данной сфе­ры введение свободного движения сельскохозяйствен­ной продукции было невозможно без принятия защит­ных мер со стороны государств. Такие меры в свою очередь служили препятствием для создания общего рынка сельскохозяйственной продукции. Как резуль­тат, например, еще в 1970-е гг. происходили винные

войны между Францией и Италией, как правило, по вине первой. В ряде решений Суд сообщества призна­вал действия Франции незаконными и такие «войны» останавливал.

Фактически осуществление общей аграрной поли­тики началось лишь в 1962 г. Тогда начал создаваться механизм реализации сельскохозяйственной политики ЕЭС. В ее основу были положены следующие принци­пы: организация сельскохозяйственного рынка, уста­новление единых цен на большинство видов сельско­хозяйственной продукции, высокая степень защиты внутреннего рынка и регулирования цен, обеспечение трудящимся, занятым в сфере сельского хозяйства, уровня жизни, сопоставимого с другими секторами экономики.

Для финансирования мероприятий в сфере сельско­го хозяйства сообществом был создан Европейский фонд поддержки и гарантий сельского хозяйства, ко­торый начал действовать с 1 июля 1964 г.

До начала 1970-х гг. почти все мероприятия в сфере сельского хозяйства были связаны с созданием общего рынка и стабилизацией цен в этом секторе экономики.

О важности проведения общей сельскохозяйственной политики свидетельствует тот факт, что в 1960-е гг. на долю сельского хозяйства приходилось до 90% бюджета ЕЭС. Большая часть расходов производилась в рамках секции поддержки и гарантий. В настоящее время эта цифра тоже весьма значительна — почти 50% бюджета ЕС.

Специфика сельского хозяйства в ЕС требует его обособления от мирового рынка. Это достигается по­средством введения специальных импортных пошлин, величина которых соответствует разнице между «ниж­ней» ценой мирового рынка и ценой, установленной в ЕС.

Одним из источников бюджета ЕС являются сель­скохозяйственные сборы. Такие сборы применяются для того, чтобы дотированная продукция не продава­лась за пределами Союза.

В качестве результата мероприятий в сфере сельско­го хозяйства можно отметить, что к 1981 г., как отме­чалось в докладе Европейской комиссии, посвященном 20-летию начала совместных мероприятий в сфере сельского хозяйства, сообщество добилось самообеспе­чения сельскохозяйственной продукцией^[70]. В дальней­шем поддержание высоких цен внутри ЕС привело к перепроизводству молока, масла, говядины и т. д. Пе­репроизводство тоже невыгодно, с одной стороны, из- за дотаций, с другой — из-за необходимости дополни­тельных расходов на складирование и реализацию из­лишней продукции.

Политика аграрного протекционизма, проводимого сообществом, подвергалась в рамках ГАТТ острой кри­тике со стороны США и других стран — экспортеров сельскохозяйственной продукции.

Даже с учетом увеличения производства продукции попытки реформирования сельского хозяйства в 1960— 1990-е гг, трудно признать удачными.

После вступления в ЕС новых государств в 2004 и 2007 гг. сфера сельского хозяйства потребовала ради­кальной реформы, продолжающейся и по сей день. Центральным элементом реформы стало снижение цен на основные продукты, что стимулировало выведение излишней земли из оборота. При этом фермерам ком­пенсировали недополученный доход. Выведенным из сельскохозяйственного оборота землям находят новое

применение, например для производства биологиче­ского топлива. При этом у фермеров закупают продук­цию по мировым ценам, а их самих дотируют непо­средственно и в той мере, в какой это необходимо. Та­кой подход весьма интересен в связи с расширением Союза. Сейчас Европейскую комиссию сильно крити­куют, ибо по такой схеме поддержки голландский фермер будет получать поддержку ЕС, а польский нет. Европейская комиссия объясняет это тем, что у «но­вых» фермеров она не закупала продукцию выше ми­ровой стоимости, следовательно, им не положены до­тации. Кроме того, система прямой поддержки ферме­ров совместима с правилами Всемирной торговой организации.

Статья 32 (бывшая 38) Договора о ЕС к сельскохо­зяйственной продукции относит продукцию рыболов­ства. На практике сообщество приступило к регули­рованию в этой сфере лишь начиная с 1970 г. Тогда было принято первое постановление, устанавливаю­щее свободный доступ к морской акватории для всех рыбаков государств-членов.

В 1977 г. в связи с общей тенденцией и работой III конференции ООН по морскому праву ЕЭС устано­вило 200-мильную исключительную экономическую зону. Страны со смежными зонами были вынуждены договариваться о разграничении в области рыболов­ства.

Сокращение прибрежных рыбных запасов матери­ально предопределило действия сообщества в части перспектив рыбопромышленности.

В 1993 г. была принята программа модернизации рыболовного флота, которая к настоящему времени выполнена. В целом она предусматривала сокращение рыболовного флота в каждом из государств с учетом видовой специфики. Сокращению на 20% подлежал промысел при помощи траловых сетей рыб, числен­ность которых находится под угрозой, на 15% — про­мысел плоских рыб. Охота на океанические виды рыб была ограничена уровнем 1991 г. В этих условиях ры­баки вынуждены все больше конкурировать между со­

бой, соответственно, Совет министров ЕС принимает меры по ужесточению контроля за соблюдением усло­вий лова и технических ограничений.

Правовые основы транспортной политики Европейского Союза

Взаимозависимость экономик государств — членов ЕС сегодня по разным оценкам составляет примерно 14—16%, а интеграция требует большего. Значитель­ным резервом в интеграционном процессе и одновре­менно ограничителем этого процесса служит транс­порт. Транспорт сегодня — один из инструментов гло­бализации.

Как правило, понятие «транспорт» в праве ЕС ис­пользуется в двух значениях:

1) как разновидность предпринимательской дея­тельности, связанной с предоставлением услуг лицам по перевозке пассажиров или грузов (профессиональ­ный транспорт);

2) как средство передвижения, принадлежащее ли­цам на праве собственности и используемое для пере­возок в личных целях.

Сообщество в первую очередь регулирует профес­сиональный транспорт, сущность которого — в пре­доставлении услуг транспортного характера.

В деле 167/73 Суд сообщества подчеркнул, что цели и принципы общего рынка распространяются на все сферы экономической деятельности, следовательно, и на транспорт.

Специфика транспортных услуг состоит в том, что они:

не связаны с производством материального продукта; влекут перемещение людей и товаров;

обусловлены необходимостью наличия транспорт­ных средств, путей и объектов транспортной инфра­структуры.

С момента заключения Римского договора в 1957 г. основой деятельности сообществ являлся раздел

«Транспорт» (ст.

129Ь) — 156 (бывшая 129(1)).

Характеризуя раздел «Транспорт» в целом, Дж. Тромм из Асеровского института (Нидерланды) сказал, что он содержит набор положений, не связан­ных друг с другом, который скорее вызывал конфуз, чем давал указания^[71].

В одном из своих решений в 1982 г. Суд ЕС отме­тил: «...общеизвестно, что (в сообществе) все еще нет взаимосвязанной совокупности правил, которые мож­но было бы рассматривать в качестве общей транс­портной политики...»^[72]

Статья 70 (бывшая 74) Договора о ЕС предписыва­ет: для достижения целей Договора в сфере общей транспортной политики государства руководствуются данным разделом, т. е. Договор утверждает в компе­тенции сообщества транспортную политику как осо­бую сферу деятельности, которой государства должны придерживаться при реализации собственных меро­приятий в области транспорта.

Несмотря на это, компетенция сообщества до сере­дины 1980-х гг. в области транспорта была очень огра­ничена. Причиной являлась специфика транспортной инфраструктуры (транспорт как естественная монопо­лия), ее важность для национальной экономики. От­сюда шло нежелание государств осуществлять гармо­низацию и унификацию транспортного сектора.

Становление транспортной политики ЕС началось после принятия Единого европейского акта 1986 г., когда была поставлена задача построения «простран­ства без внутренних границ», и далее она осуществля­лась в соответствии со ст. 14 Договора о ЕС, касаю­щейся совместных действий государств-членов.

Составной частью внутреннего рынка является ры­нок транспортных услуг, на регулирование и развитие которого направлена транспортная политика ЕС.

В ст. 80 (бывшей 84) Договора о ЕС указаны кон­кретные виды транспорта, регулирование которых безусловно может и должно проводиться в рамках транспортной политики сообщества — автомобиль­ный, железнодорожный, внутренний водный. Пункт 2 этой статьи выводит морской и воздушный транспорт в отдельную категорию; решения по этим видам транспорта государства-члены могут, но не обязаны согласовывать.

Общая компетенция ЕС в регулировании вопросов транспорта устанавливается в ст. 71 (бывшей 75) До­говора о ЕС. Так, сообщество в лице своих институтов вправе определять:

общие правила межгосударственных транспортных перевозок;

условия, при которых перевозчики-нерезиденты вправе предоставлять транспортные услуги в государ­ствах-членах;

меры по повышению безопасности на транспорте и др.

Сфера транспорта относится к предметам совмест­ного ведения сообщества и государств-членов.

Государствам-членам в соответствии со ст. 73 (быв­шей 77) Договора о ЕС разрешается вводить меры по­мощи, если они отвечают потребностям координации перевозок или компенсируют выполнение некоторых обязательств, присущих понятию коммунальных ус­луг. При этом точный перечень таких обязательств Договором не определен.

Статья 78 (бывшая 82) Договора о ЕС делает специ­альные исключения для мер, предпринимаемых ФРГ в связи с разделением, в той степени, в какой они не­обходимы для компенсации экономического ущерба^[73].

В ст. 76 (бывшей 80) Договора о ЕС четко сказано о запрете государств устанавливать тарифы и усло­вия, содержащие элемент поддержки или защиты в интересах предприятий, если это не санкционировано Европейской комиссией. Имеются ограничения и в ст. 72 (бывшей 76), правда, более общего характера.

Транспортный сектор в ЕС регулируется специаль­ными правилами, устанавливаемыми Советом минист­ров совместно с Европейским парламентом, при этом каждый вид транспорта регулируется по-разному.

Автомобильный транспорт. В общем объеме грузо­перевозок доля автомобильного транспорта велика — 70%. Не менее велика его доля в объеме пассажиропе- ревозок.

Автомобильный транспорт лицензирован. С 1 января 1993 г. лицензия ЕС полностью заменила националь­ные лицензии, выдаваемые государствами-членами.

Для путешествий на личном автомобиле из одного государства в другое лицензии не требуется. Обеспече­нию свободного движения автотранспортных средств государств-членов на всей территории сообщества по­священо постановление Совета министров 4060/89 об устранении контроля на границах государств в сфе­ре автомобильного и внутреннего водного транспор- та^[74]. Данным актом отменяется процедура прохожде­ния пограничного контроля для автотранспортных средств.

Три директивы в этой сфере были приняты в 1996 г. Они определили максимально допустимый вес при перевозках, нормы выхлопов газов, уровень шу­ма, стандарты стекол заднего вида, особенности тор­мозных систем, периодичность проверки автотранс­портных средств (результаты действительны на всей территории сообщества), ограничения скорости грузо­вых автомобилей (до 90 км/ч), автобусов (90 км/ч, ес­ли автобус новый — 100 км/ч), требования к квали­фикации водителей грузового и пассажирского транс­порта и некоторые другие вопросы.

Железнодорожный транспорт. К настоящему вре­мени в Европе построена обширная сеть железных до­рог, связывающая как государства сообщества, так и другие страны. В общем объеме грузоперевозок доля железнодорожного транспорта сегодня не так велика, но стабильна и составляет примерно 15%.

Задача сообщества в сфере железнодорожного транс­порта состоит в обеспечении действия принципов обще­го рынка. Однако практически во всех странах Евро­пейского Союза он является убыточным и финансиру­ется государствами.

Деятельность предприятий железнодорожного транс­порта подлежит лицензированию, общие требования для выдачи лицензий и критерии для выдачи органами государств-членов определены директивой 18/95 Евро­пейской комиссии о лицензировании железнодорож­ных предприятий^[75].

Важнейшим документом сообщества в области регу­лирования железнодорожного транспорта является ди­ректива 91/440 ЕЭС о развитии железных дорог сооб- щества^[76].

Директива обязывает государства-члены обеспечить правовыми способами функциональное разделение между государственными органами управления желез­ной дорогой и железнодорожными предприятиями. Последние являются коммерческими организациями и арендуют право пользования сетями железных дорог у государственных инстанций. Здесь предусматривает­ся возможность осуществлять перевозки другими ев­ропейскими транспортными предприятиями, а также возможность слияния предприятий. Директива учреж­дает трансъевропейскую сеть железнодорожных пере­возок. Статья 10а говорит, что данная сеть включает специально выделенные участки железной дороги, ли­нии доступа к терминалам и портам.

Директива 2001/14 ЕС о размещении мощностей железной дороги, об инфраструктуре, о взимании пла-

ты за использование железнодорожной инфраструкту­ры и сертификации безопасности¹ закладывает прин-¹ ципы оплаты использования железнодорожных сетей, общий порядок эксплуатации инфраструктуры желез­ных дорог и систему контроля государств за этими процессами.

Морской транспорт. Основная часть правоотноше­ний в сфере морского транспорта регулируется между­народным правом (актами Международной морской организации). Первые нормативные акты сообщества в этой сфере были приняты в 1980-е гг. Некоторые из них направлены на обеспечение трудоустройства и за­нятости работников.

Интересно постановление 40 56/86², посвященное применению к предприятиям морского транспорта по­ложений антимонопольного законодательства сообще­ства. В нем есть положение, которое выводит морской транспорт из-под запрета слияний. Тем самым стиму­лируется укрупнение и концентрация морских транс­портных предприятий ЕС. Такая мера необходима для того, чтобы предприятия морского транспорта ЕС бы­ли конкурентоспособны на мировом рынке.

В 1998 г. принята важная директива 98/18³ ЕС о правилах и стандартах безопасности для пассажир­ских судов.

Внутренний водный транспорт. В общем объеме грузоперевозок доля внутреннего водного транспорта составляет примерно 9%, т. е. немного. Но использова­ние такого транспорта имеет уникальные особенности, делающие его применение очень важным, а именно: сравнительная дешевизна, применимость для любых грузов, высокая конкурентоспособность по экологиче­ским и техническим характеристикам.

Важнейшим актом регулирования данного вида транспорта является постановление ЕС 718/99 о поли­тике сообщества в области пропускной способности

1 0,1. 2001. Ь 75/29.

2 0информационного обмена в обучении; расширение сфер признания квалификации и т. д.^[81]На основе достижений программ КОМЕТТ и ЛИНГ­ВА в 1994 г. была учреждена программа действий в сфере профессионального обучения ЛЕОНАРДО ДА ВИНЧИ. Как и СОКРАТЕС, она действует на террито­рии государств ЕС, в других западноевропейских стра­нах, а также в Турции.

Для нашей страны важное значение имеет програм­ма ТЕМПУ С, начало которой было положено в 1990 г. Программа направлена на развитие сотрудничества в сфере образования с восточноевропейскими странами, странами СНГ, Монголией. Введение «Права ЕС», или «Европейского права», как учебной дисциплины в ву­зах нашей страны — во многом результат действия этой программы. В свою очередь эта программа вклю­чает программы ФАРЕ и ТАСИС^[82].

Координация усилий государств в сфере профессио­нального обучения (ст. 150 (бывшая 127) Договора о ЕС) необходима для обеспечения и совершенствования свободы передвижения трудящихся.

Соответствие терминов «профессиональное обуче­ние» и «образование» можно проследить в решении Суда ЕС по делу Gravier (293/83): «любая форма обра­зования, которая подготавливает к получению квали­фикации по конкретной профессии, ремеслу или заня­тию или которая обеспечивает получение необходимо­го обучения или навыков для такой профессии, ремесла или занятия, является профессиональным обу­чением независимо от срока и уровня обучения учаще­гося или студента, даже если программа обучения включает элементы общего образования»¹. В ряде дру­гих решений Суд ЕС подтвердил эту точку зрения. Та-- ким образом, с точки зрения права ЕС профессиональ­ное обучение является составной частью образования.

Гарантии прав работников-мигрантов в странах ЕС, в общем, регулируются положениями Хартии ЕС об основных правах 2000 г., а детализируются в поста­новлении Совета министров 1612/68. Основные права сводятся к тому, что работники-мигранты имеют рав­ный доступ к получению профессионального образова­ния, а их дети должны иметь возможность получать образование на тех же условиях, что и дети граждан государств-членов; государства-члены должны прини­мать меры для обеспечения доступа детям мигрантов к изучению родного языка.

Как это имело место в вопросах образования, регу­лирование вопросов культуры оказалось в центре вни­мания сообщества лишь в 1970-е гг. В Договоре о ЕС этому посвящена ст. 151 (бывшая 128). Основными це­лями в этой области являются культурный обмен, взаимопроникновение культур и выдвижение на пер- ( вый план общего культурного наследия.

Одной из самых важных программ в этой сфере, выполнение которой началось в 1985 г., является про-

Case 293/83, Gravier. 1985. ECR 593.

грамма «Культурная столица Европы». Мероприятия по этой программе намечены до 2019 г. В рамках про­граммы учрежден конкурс между городами Европы по освещению разнообразия европейских культур и их общих черт для широкого знакомства европейцев.

Говоря о культурном обмене, следует обратить вни­мание на обмен «культурными товарами», на которые распространяется оговорка в ст. 30 (бывшей 36) Дого­вора о ЕС. Хотя на практике, как уже отмечалось вы­ше, проблем в решении вопросов, связанных с «куль­турными товарами», не наблюдалось.