3. Порядок пересечения границ между государствами - членами Европейского Союза и третьими странами - внешних границ Шенгенского пространства*(35)

Термин "внешние границы" в праве Европейского Союза используется для обозначения сухопутных и иных границ со странами, не входящими в состав ЕС, в том числе с Россией (третьими странами).

В Шенгенском кодексе о границах (п. 2 ст. 2 "Определения") указанный термин определен остаточным методом, а именно как любые границы, не являющиеся внутренними границами (т.е. границами между государствами-членами). Соответственно, под внешними границами понимаются "сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов, морские границы, а также их аэропорты, морские и речные порты в той мере, в какой они не относятся к внутренним границам".

Пересечение внешних границ Шенгенского пространства базируется на правилах, диаметрально противоположных тем, которые установлены для пересечения внутренних границ (принцип прозрачности):

"внешние границы могут пересекаться только в пограничных пропускных пунктах в течение установленного времени их работы", т.е. места и время пересечения внешних границ строго ограничены (ст. 4 Шенгенского кодекса о границах);

"трансграничные перемещения на внешних границах подлежат проверкам со стороны пограничников", т.е. пересечение внешних границ всегда является контролируемым (ст. 7 Шенгенского кодекса о границах)*(36).

При пересечении внешних границ государств - членов ЕС гражданами России и других третьих стран в их документы должны проставляться печати о въезде и о выезде (ст. 10 Шенгенского кодекса о границах). Отсутствие печати о въезде служит основанием для предположения (презумпции) незаконного пребывания иностранца в Шенгенском пространстве (этот факт может быть обнаружен, например, в случае полицейских проверок внутри территории государств-членов).

Однако такая презумпция является опровержимой: гражданин третьей страны может опровергнуть ее, представив "любые заслуживающие доверия доказательства" того, что он законно находится в Шенгенском пространстве и не превысил разрешенный срок пребывания (например, билет или иной проездной документ, на основании которого он был доставлен перевозчиком на территорию государств-членов).

Согласно Шенгенскому кодексу о границах (п. 9-11 ст. 2 "Определения") "пограничный контроль" на внешних границах государств-членов включает в себя два вида деятельности:

"пограничные проверки", т.е. "проверки, проводимые на пограничных пропускных пунктах с целью обеспечить, чтобы лица, в том числе их транспортные средства и находящиеся при них вещи, могли получить разрешение въехать на территорию государств-членов или покинуть ее";

"наблюдение за границами", т.е. "наблюдение за границами между пограничными пропускными пунктами и наблюдение за пограничными пропускными пунктами вне установленного времени их работы с целью воспрепятствовать уклонению лиц от проведения пограничных проверок".

Оба вида деятельности осуществляются компетентными должностными лицами пограничного контроля государств-членов, которых Шенгенский кодекс о границах обозначает кратким термином "пограничники". В специальной главе Кодекса*(37) закреплены наиболее общие требования, предъявляемые ЕС к национальным службам пограничного контроля.

В первую очередь каждое государство-член обязано выделить для осуществления пограничного контроля необходимое и достаточное количество личного состава и средств с тем, "чтобы обеспечить эффективность, высокий и единообразный уровень контроля на своих внешних границах" (ст. 14).

Государства-члены также должны следить за тем, чтобы "пограничники являлись специально подготовленными и прошедшими надлежащее обучение профессионалами". Государствам-членам надлежит поощрять пограничников к изучению языков, а также обеспечивать координацию работы всех своих национальных служб, участвующих в осуществлении пограничного контроля, и их сотрудничество с аналогичными службами других государств-членов, в том числе посредством специализированного учреждения ЕС - Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов Европейского Союза (ст.

Дополнительные инструкции в адрес должностных лиц и органов пограничного контроля охраны содержит принятое Европейской комиссией в 2006 г. "Практическое руководство для пограничников (далее - Шенгенское руководство)"*(38). К ним относится прежде всего необходимость уважения основополагающих прав каждого человека, пересекающего границу: "Основные права, провозглашенные Европейской конвенцией о правах человека и Хартией Европейского Союза об основных правах, должны быть гарантированы любому лицу, стремящемуся пересечь границу. Пограничный контроль должен, в частности, в полной мере соблюдать запрет бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения и запрет любой дискриминации".

Со своей стороны, "путешественники имеют право быть проинформированы о характере контроля и получать профессиональное, приветливое и вежливое обращение в соответствии с подлежащим применению международным правом, правом Сообщества и национальным правом" (п. 1.2 ч. II "Пограничные проверки" Шенгенского руководства).

Особого внимания заслуживают сформулированные Европейской комиссией "Советы пограничникам, осуществляющим пограничные проверки", которые содержатся в п. 1.3 ч. II Шенгенского руководства. Они включают в себя, в частности, следующие инструкции:

- "когда вы берете документ на поездку*(39), всегда смотрите в лицо путешественника (постарайтесь как можно лучше запомнить характерные черты его лица)";

- "проверьте данные по системе базы данных, оставаясь при этом в словесном контакте с путешественником, и наблюдайте за его поведением и его реакциями (например, нервозность, агрессивное поведение, чрезмерная склонность к сотрудничеству)";

- "перед проставлением печати на границе удостоверьтесь в том, что лицо не превысило разрешенный срок в ходе его последнего пребывания на территории Шенгенских государств (т.е. три месяца на протяжении шестимесячного периода)";

- "не допрашивайте путешественника, как будто речь идет о преступнике или нелегальном иммигранте.

- "вопросы, задаваемые путешественником, не должны рассматриваться в качестве бестактных, и на них следует давать объективный и вежливый ответ"*(40).

В зависимости от направления движения путешественника - в Шенгенское пространство из-за его пределов либо в обратном направлении - пограничные проверки на внешних границах подразделяются на два вида: проверки при въезде и проверки при выезде (ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).

И те, и другие, как уже отмечалось ранее, являются обязательными для прохождения всеми людьми*(41). В то же время содержание и объем данных проверок неодинаковы в зависимости от гражданства лица*(42).

Для граждан Европейского Союза и приравненных к ним лиц правилом является минимальная проверка, которая сводится обычно к проверке их документов. В рамках такой проверки не может задаваться никаких вопросов относительно цели поездки, имеющихся денежных средств, места проживания и т.п. (п. 3.1.1 ч. II Шенгенского руководства)*(43).

Эта привилегированная группа путешественников обозначается в Шенгенском кодексе о границах (п. 5 ст. 2) и Шенгенском руководстве (п. 5-7 ч. I "Определения") термином "лица, пользующиеся правом Сообщества на свободное передвижение". К ним относятся, собственно, граждане Союза (граждане всех 27 государств-членов, в том числе не входящих в Шенгенское пространство), приравниваемые к ним граждане Исландии, Норвегии, Лихтенштейна и Швейцарии, а также члены семей указанных лиц независимо от своего гражданства (супруги, несовершеннолетние дети и др.)*(44).

Остальные путешественники, пересекающие внешние границы государств-членов, образуют непривилегированную группу, представители которой подлежат "обстоятельной проверке" со стороны пограничников.

Непривилегированная группа обозначается в Шенгенском кодексе о границах (п. 6 ст. 2) и Шенгенском руководстве (п. 8 ч. I "Определения") термином "граждане третьих стран".

В случае выезда гражданина третьей страны за пределы Шенгенского пространства "обстоятельная проверка при выезде" может включать в себя дополнительные контрольные мероприятия (помимо проверки подлинности загранпаспорта), в частности:

проверку того, что "гражданин третьей страны не рассматривается в качестве угрозы общественному порядку, внутренней безопасности или международным отношениям государств-членов";

проверку наличия у него требуемых виз или видов на жительство;

3. Порядок пересечения внешних границ Шенгенского пространства

- проверку того, что гражданин третьей страны не превысил "максимально разрешенный срок пребывания на территории государств-членов";

- консультацию с правоохранительными базами данных на предмет наличия в них информации на выезжающего иностранца или находящихся при нем вещей (п. "b" § 3 ст. 7 Шенгенского кодекса о границах)*(46).

Еще более сложной для граждан третьих стран является "обстоятельная проверка при въезде" в Шенгенское пространство. Суть этой проверки заключается в установлении соответствия иностранца условиям въезда, которые являются едиными для всех Шенгенских государств (п. "а" § 3 ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).

Единые условия въезда граждан третьих стран в Шенгенское пространство зафиксированы в § 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах. Для граждан России и других стран, в отношении которых законодательством ЕС введен визовый режим, проверка выполнения данных условий производится дважды, сначала при рассмотрении ходатайства о выдаче визы согласно Визовому кодексу ЕС.

Параграф 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах содержит пять пунктов-условий, невыполнение каждого из которых по общему правилу служит основанием для отказа гражданину третьей страны во въезде в Шенгенское пространство*(47):

"Для пребывания, не превышающего трех месяцев на протяжении шестимесячного периода, условия въезда для граждан третьих стран являются следующими:

а) обладать действительным(и) документом или документами на поездку, дающим(и) право на пересечение границы*(48);

1. обладать действительной визой, если таковая требуется согласно Регламенту (ЕС) N 539/2001 Совета об установлении перечня третьих стран, чьи граждане подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня третьих стран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности*(49);

2. обосновать цель и условия предполагаемого пребывания, и располагать достаточными средствами к существованию как на период предполагаемого пребывания, так и для возврата в страну происхождения или для транзита в третью страну, в которую им гарантирован доступ, либо быть в состоянии законным путем приобрести такие средства*(50);

3. не являться в рамках СИС (Шенгенской информационной системы) объектами информационного запроса в целях недопуска*(51);

e) не рассматриваться в качестве представляющих угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какого-либо из государств-членов и, в частности, не являться по аналогичным причинам объектами информационного запроса в целях недопуска в рамках национальных баз данных государств-членов*(52)".

Среди вышеуказанных условий въезда одним из наиболее сложных и неоднозначных при оценке является требование располагать "достаточными средствами к существованию", в том числе для возврата на родину или в иное государство за пределами ЕС (п. "с" § 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах).

Ввиду разного уровня цен в государствах-членах законодательство ЕС на современном этапе воздерживается от установления единообразных (унифицированных) размеров денежных сумм, которыми должны располагать иностранцы. Поэтому Шенгенский кодекс о границах (§ 3 ст. 5) ограничивается в данном случае общим правилом, согласно которому

"Оценка средств к существованию производится в зависимости от срока и цели пребывания, и используя в качестве ориентира помноженные на количество дней пребывания средние цены в сфере обеспечения жильем и питанием, которые действуют в соответствующем(их) государстве-члене или государствах-членах применительно к жилой площади по доступной цене".

Исходя из этого правила, государства-члены устанавливают ориентировочные суммы, которые сообщаются ими Европейской комиссии и публикуются в Официальном журнале Европейского Союза (информация периодически обновляется)*(53). Так, согласно законодательству Греции граждане третьих стран для въезда в эту страну должны располагать суммой в 50 евро на каждый день пребывания или минимальной суммой в 300 евро в случае, если пребывание не превышает пяти дней. В отношении несовершеннолетних иностранцев эти суммы уменьшаются на 50%.

Во Франции ориентировочные суммы в расчете на каждый день пребывания привязаны к официально установленному размеру ежедневной минимальной заработной платы в этой стране (56,20 евро в день с 2005 г.; для иностранцев, прибывших во Францию по приглашениям, - половина этой суммы). Пограничники Нидерландов в ходе пограничных проверок берут за основу сумму в 34 евро в день. При въезде в Португалию необходимо иметь 75 евро плюс 40 евро на каждый день пребывания. Въезд в Швецию допускается при наличии 370 шведских крон на каждый день пребывания и т.д.

В некоторых государствах-членах, например Германии, размер ориентировочных сумм жестко не фиксируется (оценка производится в зависимости от обстоятельств дела каждого въезжающего иностранца). Однако при отсутствии дополнительных источников финансирования (например, со стороны приглашающего лица) въезжающий в Германию иностранец должен располагать суммой не менее 45 евро на каждый день пребывания.

При проведении на границе проверки наличия "достаточных средств к существованию" гражданин третьей страны вправе предъявлять в качестве подтверждения как наличные деньги, так и другие доказательства, в частности, туристические чеки, кредитные карты, декларации о принятии на себя расходов и гарантийные письма со стороны принимающего лица.

В случае предъявления кредитной карты Европейская комиссия рекомендует проверять наличие на ней денежных средств путем обращения к эмитенту карты или с использованием иных доступных средств, например, с помощью обменных пунктов (п. 1.6 ч. II Шенгенского руководства).

При наличии в пограничных пропускных пунктах государств-членов соответствующего оборудования обстоятельная проверка граждан третьих стран может проводиться в местах, изолированных от места прохождения проверки всеми лицами, так называемая проверка второй линии. Иностранец в обязательном порядке подлежит информированию о целях этой проверки и процедуре ее проведения (§ 4-5 ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).

Разработанное Европейской комиссией Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство) дополнительно предусматривает (п. 1.9 ч. II), чтобы пограничник по требованию каждого лица, подвергаемого обстоятельной проверке, демонстрировал свою служебную эмблему, сообщал идентификационный служебный номер и, если это позволяют обстоятельства, свое имя. От сообщения имени можно воздержаться, если у пограничника имеются основания предполагать возникновение неудобств, например, если в его адрес высказаны угрозы.