2. Порядок пересечения границ между государствами - членами Европейского Союза - внутренних границ Шенгенского пространства*(24)

В соответствии с Шенгенским кодексом о границах границы между государствами - членами ЕС обозначены термином "внутренние границы" (п. 1 ст. 2 "Определения").

Понятием "внутренние границы" охватываются, в первую очередь, "общие сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов", например, сухопутная граница между Финляндией и Швецией или река Одра, которая в своей верхней части является пограничной между Польшей и ФРГ.

К внутренним границам Шенгенский кодекс о границах, кроме того, относит "аэропорты, предназначенные для внутренних воздушных рейсов", и "морские, речные и озерные порты государств-членов, предназначенные для регулярных паромных сообщений" между ними.

Основополагающим принципом пересечения внутренних границ между государствами-членами, содержавшимся первоначально в Шенгенской конвенции 1990 г. и отныне воспроизведенным в Шенгенском кодексе о границах 2006 г., является принцип прозрачности (название неофициальное). В современной формулировке этот принцип предусматривает:

"Внутренние границы могут пересекаться в любом месте без проведения пограничных проверок в отношении лиц независимо от их гражданства" (ст. 20 Шенгенского кодекса о границах).

Благодаря принципу прозрачности внутри Шенгенского пространства фактически произошло "стирание" межгосударственных границ как препятствий для перемещения людей (а равно товаров, услуг, капиталов). Данные границы в то же время полностью сохраняют свое правовое значение в качестве географических пределов территории государств-членов, где действует суверенная юрисдикция их национальных органов власти.

Принцип прозрачности внутренних границ для перемещения людей не является безоговорочным правилом. Законодательство ЕС допускает в отношении него некоторые ограничения, которые могут быть постоянными или временными.

Постоянные ограничения касаются в первую очередь отдельных категорий "иностранцев", или "граждан третьих стран" (граждан стран, не входящих в ЕС), к которым приравниваются и апатриды (лица без гражданства)*(25). Несмотря на процитированное выше положение ст. 20 Шенгенского кодекса о границах, системное толкование Шенгенских достижений свидетельствует о том, что отнюдь не каждый иностранец, законно находящийся в одном из государств - членов ЕС, обладает правом свободно выезжать из него в другие государства-члены.

Таким правом располагают в первую очередь обладатели единой (Шенгенской) визы, которые в период разрешенного пребывания, всегда являющегося краткосрочным (не более трех месяцев в полугодие), могут свободно передвигаться по территории всех Шенгенских государств (ст. 19 Шенгенской конвенции, статья 1 Визового кодекса 2009 г.)*(26). На аналогичных условиях могут передвигаться внутри Шенгенского пространства и граждане тех третьих стран, для которых законодательством ЕС введен безвизовый режим (ст. 20 Шенгенской конвенции)*(27).

Во-вторых, правом свободного пересечения внутренних границ Шенгенского пространства располагают обладатели вида на жительство, выданного одним из государств-членов, с тем же временным ограничением, что и в предыдущих случаях: длительность пребывания на территории других Шенгенских государств не должна превышать трех месяцев (ст. 21 Шенгенской конвенции).

В-третьих, в 2010 г. право свободно пересекать внутренние границы Шенгенского пространства на аналогичных условиях получили обладатели визы для долгосрочного пребывания, т.е. для непрерывного пребывания в выдавшем ее государстве-члене свыше трех месяцев, но не более одного года (по истечении годичного срока виза, когда уместно, заменяется видом на жительство)*(28).

Не наделяют правом свободного передвижения по всему Шенгенскому пространству так называемые визы с ограниченным территориальным действием. Они могут выдаваться в порядке исключения тем иностранцам, которые не отвечают или перестали отвечать всем условиям для получения Шенгенской визы, и разрешают находиться, как правило, только внутри выдавшего ее государства.

К визам с ограниченным территориальным действием приравниваются упрощенные документы, выдаваемые гражданам России для транзитного проезда в Калининградскую область и обратно: УТД ("упрощенный транзитный документ" для любого сухопутного транзита) и УПД-ЖД ("упрощенный проездной документ на железной дороге"). Действие подобных документов ограничивается территорией выдающего их Шенгенского государства-транзитера (Литвы)*(30).

Наконец, правом свободного пересечения внутренних границ не располагают граждане сопредельных с ЕС третьих стран, которым выдается специальное разрешение в рамках "малого пограничного движения". Подобное разрешение является действительным для пребывания только в пограничной зоне государства - члена ЕС, с которым граничит соответствующая третья страна. Выезд за ее пределы не допускается (см. ниже, разд. 6 настоящей книги).

В целях недопущения несанкционированного пересечения внутренних границ Шенгенского пространства, которому на деле трудно воспрепятствовать ввиду их прозрачности (отмены пограничного контроля), законодательство ЕС оставляет государствам-членам возможность осуществлять проверки внутри территории (ст. 21 Шенгенского кодекса о границах).

Такого рода проверки прежде всего способны проводиться в ходе реализации полицейских полномочий правоохранительными органами государств-членов (п. "а" ст. 21). Реализация полицейских полномочий, однако, не должна приводить к фактическому восстановлению пограничного контроля (не должна быть "равнозначной осуществлению пограничных проверок").

Отмена пограничного контроля на границах между государствами - членами ЕС, далее, не препятствует осуществлению проверок безопасности в их портах и аэропортах, при условии, что аналогичные проверки проводятся в отношении людей, путешествующих внутри этих государств (п.

Наконец, в целях проверок внутри территории законодательство государств-членов может требовать от физических лиц наличия при себе удостоверений личности и уведомления о своем прибытии на территорию государства-члена его компетентных органов (п. "с" и "d" ст. 21 Шенгенского кодекса о границах и ст. 22 Шенгенской конвенции 1990 г.). По усмотрению государства-члена подобное уведомление может делаться либо при въезде (как правило, в случае пересечения внешней границы), либо уже внутри территории (на протяжении трех дней с даты въезда).

Например, согласно законодательству Испании*(31):

"1. Иностранные граждане, въезжающие на испанскую территорию из страны, с которой Испания подписала соглашения об отмене проверок на границах, обязаны лично заявить о своем прибытии испанским полицейским органам.

2. Если это заявление не осуществлено в момент въезда на территорию, то оно должно быть сделано в течение трех рабочих дней с даты въезда посту национальной полиции или Ведомству по делам иностранцев".

Сходная обязанность действует и в ряде других государств-членов. Упрощенный порядок регистрации, как правило, устанавливается для иностранцев, размещенных в гостиницах или аналогичных учреждениях. В то же время законодательство некоторых государств-членов (например, Дании) полностью освобождает иностранцев от обязанности уведомления (регистрации)*(32).

Временным ограничением принципа прозрачности границ между государствами - членами ЕС служит предусмотренное Шенгенским кодексом о границах (ст. 23-31) право каждого из них на определенный срок восстанавливать на этих границах свой пограничный контроль*(33).

Согласно ст. 23 Шенгенского кодекса о границах "временное восстановление пограничного контроля на внутренних границах" может проводиться только "в порядке исключения" и лишь "в случае серьезной угрозы общественному порядку или внутренней безопасности" заинтересованного государства-члена.

Срок восстановления пограничного контроля составляет до 30 дней или совпадает "предполагаемым сроком действия серьезной угрозы". Указанные сроки могут продлеваться (каждый раз не более чем на 30 дней) при условии информирования о причинах продления остальных государств-членов и Комиссии.

Временное восстановление пограничного контроля способно охватывать всю протяженность государственной границы либо только отдельные ее участки. При любых обстоятельствах:

"Территориальные пределы и срок временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах не должны выходить за рамки того, что является строго необходимым для ответа на серьезную угрозу" (второе предложение § 1 ст. 23 Шенгенского кодекса о границах).

В зависимости от того, является угроза общественному порядку или внутренней безопасности государства-члена заранее предполагаемой либо возникшей внезапно, Шенгенский кодекс о границах предусматривает две процедуры временного восстановления пограничного контроля: "процедура в случае предсказуемых событий" (ст. 24) и "процедура в случаях, требующих безотлагательных действий" (ст. 25).

В первом случае заинтересованное государство-член заблаговременно направляет уместную информацию о причинах, сроках и других аспектах временного восстановления пограничного контроля остальным государствам-членам и Комиссии, а также проводит с ними предварительные консультации. Такая процедура применяется обычно на время проведения в государстве - члене ЕС крупных международных мероприятий, порождающих террористическую опасность и другие потенциальные угрозы общественному порядку (международные спортивные соревнования, международные конференции, встречи в верхах и т.п.)*(34).

Во втором случае заинтересованное государство-член может немедленно восстановить пограничный контроль, если "общественный порядок или внутренняя безопасность государства требуют безотлагательных действий" (например, серьезные внутренние беспорядки, экстренное проведение полицейской операции и т.п.).

О каждом случае временного восстановления пограничного контроля в обязательном порядке информируются Европейский парламент (ст. 27) и общественность (ст. 29). Впоследствии государство-член представляет специальный отчет о восстановлении контроля Европейскому парламенту, Совету Европейского Союза и Европейской комиссии (ст. 30). Нарушение правил восстановления пограничного контроля, предусмотренных в Шенгенском кодексе о границах, может послужить основанием привлечения государства-нарушителя к ответственности перед Судом ЕС (по иску Комиссии или других государств-членов).

В период временного восстановления пограничного контроля пересечение границ между государствами-членами осуществляется всеми лицами в порядке, предусмотренном для пересечения внешних границ, т.е. границ с третьими странами (статья 28). Это означает, что граждане Союза обязаны предъявить органам пограничного контроля паспорт или иное удостоверение личности, а граждане России и остальные иностранцы - также соответствовать другим условиям въезда для граждан третьих стран, которые служат предметом рассмотрения в следующем разделе настоящей книги.