6. Особенности правового режима "малого пограничного движения" на внешних сухопутных границах Шенгенского пространства

Установленные законодательством Союза общие основания и порядок пересечения внешних границ государств - членов ЕС являются весьма строгими и могут порождать неоправданные сложности для поддержания сложившихся контактов между жителями пограничных зон государств - членов ЕС с жителями аналогичных зон "по ту сторону" Шенгенского пространства.

Учитывая данное обстоятельство, Шенгенский кодекс о границах (ст. 35) предусмотрел возможность создания особого - упрощенного - режима перемещений людей между пограничными зонами государств - членов ЕС и сопредельных с ними третьих стран, в том числе России.

Этот упрощенный режим получил официальное наименование "малое пограничное движение"*(72). Его правовой основой выступает специальный законодательный акт ЕС - Регламент (ЕС) N 1931/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений Шенгенской конвенции*(73).

В соответствии с п. 3 ст. 3 Регламента (ЕС) N 1931/2006 под "малым пограничным движением" понимается "регулярное пересечение внешней сухопутной границы жителями пограничной зоны в целях пребывания в пограничной зоне, например, по социальным, культурным или обоснованным экономическим причинам, или по семейным обстоятельствам, длительность которого не превышает срока, установленного настоящим Регламентом".

Пользователями (бенефициарами) режима "малого пограничного движения" могут выступать только жители пограничных зон третьих стран, имеющих общую сухопутную границу с государствами - членами ЕС. "Пограничная зона" определяется в Регламенте (ЕС) N 1931/2006 (п. 2 ст. 3) как "зона, расположенная в пределах не более тридцати километров от границы". Однако в случае более крупных приграничных муниципальных образований ширина этой зоны может увеличиваться до 50 километров от линии границы.

"Жителем пограничной зоны" признается "любой гражданин третьей страны, который законно проживает в пограничной зоне соседней с государством-членом страны на протяжении срока... не менее одного года". В исключительных случаях требуемый срок проживания может быть сокращен по взаимной договоренности государства - члена ЕС и соседней страны (п. 6 ст. 3 Регламента (ЕС) N 1931/2006).

Именно в пользу упомянутых жителей Регламент (ЕС) N 1931/2006 предусматривает выдачу им специального пропуска - "разрешения на местное пересечение границы" (фр. permis delivre en vue du franchissement local de la frontiere). Это разрешение может иметь срок действия от одного до пяти лет и позволяет многократно пересекать внешнюю границу для пребывания в пограничной зоне соседнего государства-члена при условии, что длительность каждого такого пребывания не превышает трех месяцев (ст. 5, 7, 10 Регламента (ЕС) N 1931/2006).

За пределы указанной в разрешении пограничной зоны его обладатель выезжать не вправе, так как подобные поездки выходят за рамки "малого пограничного движения". Они должны совершаться жителями пограничной зоны на общих основаниях.

Условиями выдачи разрешения на местное пересечение границы (ст. 9 Регламента (ЕС) N 1931/2006) служат наличие действительного документа на поездку (загранпаспорта) и представление документов, "подтверждающих их статус жителей пограничной зоны и наличие правомерных оснований для частого пересечения внешней сухопутной границы на основании режима малого пограничного движения" (например, документов, подтверждающих родственные отношения с жителями пограничной зоны соседнего государства - члена ЕС).

Кроме того, как и в рамках общих правил пересечения внешних границ и выдачи виз*(74), заинтересованный житель пограничной зоны не должен являться объектом информационного запроса в целях недопуска в Шенгенской информационной системе и не должен рассматриваться в качестве угрозы общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям государств-членов.

Регламент (ЕС) N 1931/2006, устанавливающий правовые основы режима "малого пограничного движения", не обладает автоматическим действием. Чтобы режим "малого пограничного движения" стал реальностью, заинтересованные государства-члены на базе данного Регламента должны заключить специальные двусторонние соглашения с соседними третьими странами (ст. 13 "Двусторонние соглашения между государствами-членами и соседними третьими странами").

В этих двусторонних соглашениях, в частности, должны быть определены географические рамки соответствующих пограничных зон, органы, уполномоченные выдавать разрешения на местное пересечение границы (консульства и (или) административные органы), четкие сроки в отношении продолжительности действия разрешений и максимальной длительности поездок их обладателей и т.д.

При необходимости двусторонние соглашения также могут предусмотреть создание специальных пропускных пунктов для жителей пограничных зон, зарезервировать для них специальные коридоры в обычных пропускных пунктах либо даже в порядке исключения разрешить им пересекать сухопутную границу вне пограничных пропускных пунктов (ст. 15 "Упрощение пересечения границы").

Применительно к гражданам Российской Федерации - жителям пограничных зон в значении Регламента (ЕС) N 1931/2006 - двусторонние соглашения о "малом пограничном движении" могут быть заключены нашей страной со следующими Шенгенскими государствами:

- Литвой и Польшей (в отношении жителей пограничных зон Калининградской области);

- Латвией (в отношении жителей южной части пограничной зоны Псковской области);

- Эстонией (в отношении жителей северной части пограничной зоны Псковской области и южной части пограничной зоны Ленинградской области);

- Финляндией (в отношении жителей северной части пограничной зоны Ленинградской области, пограничной зоны Республики Карелия и южной части пограничной зоны Мурманской области);

- Норвегией (в отношении жителей северной части пограничной зоны Мурманской области).