3.2. Организационная структура

Органы и другие структурные подразделения Сообщества

Статья 7 ДОЕС гласит, что реализация целей Со­общества возлагается на пять органов, а именно:

Европейский парламент (ЕП), Совет, Комиссию, Суд Европейского Сообщества (СЕС) и Палату аудиторов (ПА).

Европейского Совета, Экономического и социально­го комитета (ECOSOC, ЭСК), а также Комитета регио­нов. Расширение сообществ и превращение их в Ев-росоюз повлекло за собой рост и развитие их струк­тур. Для того чтобы гарантировать, что ни один орган не будет иметь слишком большое влияние, тем са­мым нарушая хрупкий баланс интересов, существу­ющий внутри Союза, в структуре управления ЕС пре­дусмотрена система сдерживаний и противовесов.

Для того чтобы разобраться в деятельности упо­мянутых органов, каждый из них будет рассмотрен отдельно, в контексте выполняемых им функций, а также взаимоотношений с другими структурами.

Функции правительства

Необходимо напомнить, что традиционно функ­ции государственной власти подразделяются на за­конодательные, исполнительные и судебные. Вели­кобритания попыталась разделить эти три сферы с тем, чтобы не допустить злоупотребления властью со стороны правительства. В других странах Европы таких попыток не предпринималось, и здесь наблю­дается скорее не рзмежевание полномочий, а их со­вместная реализация. Поэтому объявить какую-либо структуру, скажем, органом законодательной влас­ти ЕС, невозможно.

Европейский парламент (ст. 189-201 ДОЕС)

Формирование Парламента и его функции

Европарламент (до подписания Единого европей­ского акта он официально назывался Ассамблеей) был образован в 1952 г. в соответствии с Договором об образовании ЕОУС. Он состоял из 78 членов, деле­гированных национальными парламентами и демон­стрировавших скорее политическую, чем нацио­нальную принадлежность.

Сегодня ЕП включает 732 парламентария (они называются членами Европарламента, или ЧЕП), ко­торые избираются посредством прямых демократи­ческих выборов, проходящих каждые пять лет во всех государствах-членах. Можно сказать, что сегод­ня это самый большой многонациональный парла­мент в мире, представляющий интересы почти 500 миллионов граждан ЕС. В Страсбурге ЕП проводит ежемесячные пленарные сессии и заседания коми­тетов, дополнительные сессии проходят в Брюсселе, а Генеральный секретариат ЕП находится в Люксем­бурге. В Европарламенте представлены все крупней­шие политические партии, действующие на терри-

тории ЕС, и ЧЕП группируются на основе политиче­ской, а не национальной принадлежности.

Деятельность ЕП, осуществляемая в основном через комитеты, включает три основные сферы:

• законодательную;

• бюджетную;

• контрольную.

Каждую из указанных функций мы рассмотрим поочередно.

Законодательная функция ЕП

Законодательный процесс ЕС довольно непрост и может потребовать участия трех органов Европей­ского Сообщества: Комиссии, чья функция в основ­ном заключается во внесении законопроектов. Сове­та, который обычно утверждает законодательные акты, и Парламента, миссия которого варьируется в зависимости от содержания предлагаемого законо­проекта. Важно осознавать, что существуют не толь­ко три различные формы законодательства ЕС (важ­нейшими актами являются регламенты, директивы и решения), но и шесть различных процедур приня­тия законодательства.

Консультации

Как уже упоминалось, изначально роль Парла­мента в процессе создания европейского законода­тельства была исключительно совещательной. Для того чтобы отличать указанный процесс от других

законодательных процедур, он получил название консультационной процедуры. Ее основной принцип заключается в том, что утверждение любого законо­дательного акта требует согласования с Парламен­том.

Сотрудничество

Анализ Договора об образовании ЕОУС говорит о том, что планы о проведении всеобщих выборов в ЕП существовали изначально. И все же только в 1974 г. на заседании Европейского Совета было принято ре­шение о том, что такие выборы должны состояться "как можно скорее". В результате последовало еще одно заявление о необходимости расширения полно­мочий Парламента, в частности в сфере законотвор­ческой деятельности Сообщества. Благодаря прямым выборам Парламент, несомненно, получил большую степень легитимности и влиятельности, и в ответ на призывы расширить права ЕП Единый европейский акт ввел понятие новой процедуры, известной как "процедура сотрудничества". Это событие можно считать первым шагом на пути к усилению роли де­мократически избранного Парламента. Согласно этой достаточно сложной процедуре, в случае откло-

нения законопроекта Европарламентом Совет дол­жен одобрить его единогласно, а не обычным ква­лифицированным большинством голосов (КБГ).

Хотя закрепление новой процедуры никоим обра­зом не предоставляло ЕП равных с Советом полно­мочий в сфере законотворчества, все же влияние Парламента возросло, что заставило Совет и Комис­сию чаще прислушиваться к его мнению. И действи­тельно, имеются все основания утверждать, что пред­ложения об изменениях, вносимые Парламентом, сегодня имеют больше шансов быть утвержденными Комиссией и Советом. Тем не менее, не нужно забы­вать, что на то время процедура консультаций все еще оставалась нормой, а применение нового прин­ципа сотрудничества было ограничено определенной, довольно узкой, сферой.

Согласование

Кроме того, ЕЕА ввел принцип, получивший на­звание "процедура согласования", в соответствии с которой Европарламент получил право налагать вето на решения по вопросам чрезвычайного значе­ния. Предложения о присоединении новых членов и заключении договоров с государствами, не явля­ющимися участниками ЕС, требуют одобрения Ев-ропарламента, и только после его получения Совет может утвердить законопроект. ДЕС также внес некоторые изменения в указанную процедуру и рас­пространил ее, в частности, на сферу международ­ных договоров.

Совместное принятие решений

Договор об образовании Евросоюза еще больше расширил законодательные полномочия ЕП, закре­пив принцип "совместного принятия решений". Ос­новное различие между процедурой совместных ре­шений и процедурой сотрудничества состоит в том, что первая позволяет Парламенту абсолютным боль­шинством голосов наложить вето на любое законо­дательное предложение. С точки зрения Парламен­та, значение этой процедуры состоит в том, что она дает возможность помешать Совету принять какой-либо законодательный акт без согласия ЕП. И все же нужно понимать, что Европарламенту не было пре­доставлено право принимать законы, и в действи­тельности использование принципа совместных ре­шений было ограничено; в то же время согласно ДЕС процедура сотрудничества стала нормой. Амстердам­ский и Ниццкий договора расширили сферу приме­нения процедуры совместных решений, тем самым еще больше усилив влияние ЕП на законодательный процесс Сообщества.

Роль Парламента в бюджетном процессе

Изначально, так же как и в случае с законодатель­ными полномочиями, роль Европарламента в бю­джетном процессе Сообщества была исключительно совещательной. В 1970 г. система финансирования Европейских Сообществ подверглась значительной модификации; этот процесс совпал с первым значи­тельным расширением полномочий ЕП, что нашло отражение в Бюджетных договорах 1970 и 1975 гг.

Бюджетный процесс Сообщества предусматрива­ет участие четырех различных органов.

Таким образом, роль ЕП в бюджетном процессе может быть охарактеризована как значительная, но все же не стоит ее переоценивать, так как имен­но обязательные расходы составляют большую часть бюджета (которая подконтрольна Совету), и к тому же Парламент не имеет права контроля над доходами.

Контрольная функция Парламента

*В связи с тем, что для ЕС не характерен принцип разделения властей. Договор об образовании Евро­пейского Сообщества предусмотрел ряд ограничений и противовесов, направленных на то, чтобы не допу-

стить чрезмерного усиления влияния какого-либо органа. В рамках указанной системы сдерживаний и противовесов все структуры наделены правом вза­имного контроля.

Взаимоотношения Парламента и Комиссии

Одна из важнейших надзорных функций ЕП — право контроля над деятельностью Комиссии. Со­гласно Договору об образовании ЕОУС, Парламент (в то время Ассамблея) получил право обсуждения еже­годного отчета, предоставляемого Комиссией (в то время Высший орган управления). Двумя третями голосов ЕП может вынести Комиссии вотум недове­рия и потребовать ее отставки в полном составе. Эти полномочия сохраняются за Парламентом и по сей день, но они ни разу не были реализованы, возмож­но, в связи с тем, что данная мера представляется слишком суровой и, по большому счету, ЕП и Комис­сия считают себя союзниками, а не противниками.

взаимоотношения Парламента и Совета

Договор об образовании ЕОУС также разрешает требовать от Комиссии ответа на устные либо пись­менные запросы ЕП. В 1973 г. Парламент отвел в сво­ем расписании определенное количество времени для вопросов, которые могут возникнуть не только к

Комиссии, но и к Совету. С учетом того, что подоб­ное полномочие может быть использовано с целью публичных разоблачений, никто не может заста­вить Совет (в отличие от Комиссии) отвечать на во­просы Парламента — никаких мер принуждения в этой сфере не предусмотрено.

Парламентский Омбудсмен и проблемы управления

ЕП имеет право создавать следственные комиссии для расследования жалоб на неправомерные дей­ствия органов управления. Согласно ДЕС, Европар-ламент также может назначить Омбудсмена, задача которого — прием заявлений о неудовлетворитель­ной деятельности любого органа Евросоюза (такие заявления могут поступать как непосредственно от граждан, так и от членов Парламента). Кроме того, Омбудсмен может сам инициировать подобное рас­следование, по окончании которого он обязан предо­ставить Парламенту соответствующий отчет. Хотя ЕП и не имеет права влиять на ситуацию, сам про­цесс позволяет привлечь внимание средств массовой информации к проблеме неэффективной работы ор­ганов ЕС.

Роль Парламента в пересмотре законодательства

ЕП имеет право контролировать законодательную деятельность других органов, а именно — опроте­стовывать в СЕС утвержденные ими законодатель­ные акты. Смысл этой процедуры, получившей на­звание "пересмотр законодательства" ("judicial re­view") (она будет подробно рассмотрена в гл. 6), за­ключается в том, что в случаях, предусмотренных

ст. 230 ДОЕС, Парламент может оспорить действу­ющие акты (в основном производные), принятые Советом, Комиссией или Европейским центральным банком (ЕЦБ). Кроме того, согласно ст. 232 ДОЕС, ЕП имеет право обжаловать действия указанных орга­нов в случае невыполнения ими их обязанностей, предусмотренных правовыми нормами Сообщества. Первоначально считалось, что Парламент не наделен процессуальной компетенцией (locus standi), позво­ляющей обращаться в суд в случаях, предусмотрен­ных ст. 230 ДОЕС (о чем свидетельствует материалы дела № 302/87, European Parliament v Council, the Co-mitology case). Тем не менее, некоторое время спустя, в ходе рассмотрения дела Chernobyl (дело № С-70/88, European Parliament и Council) CEC заявил, что Пар­ламент имеет право обращаться в суд в случае необ­ходимости защитить свои "исключительные пра­ва". После того, как ЕЕА внес изменения в Договор об образовании ЕС, это право получило официаль­ное признание. Следующим шагом в усилении вли­яния ЕП стало подписание НД, и на сегодняшний день его роль фактически аналогична роли Комис­сии и Совета.

Выводы

Итак, можно сделать вывод, что полномочия Пар­ламента, изначально довольно ограниченные, с тече­нием времени значительно расширились, в основном благодаря тому, что начиная с 1979 г. ЕП формиру­ется путем прямых демократических выборов. Мож­но утверждать, что такой результат является правиль-

ным и закономерным, поскольку именно ЕП облада­ет мандатом европейских народов, и дальнейшее по­пытки помешать Парламенту занять надлежащее ему место в Европе должны трактоваться как пренебре­жение принципами демократии (рис. 3.1).