§ 1. Общие сведения

Наряду с общим рынком важной особенностью соз­данной договорами организации явился механизм ин­ститутов сообщества, представляющий собой систему органов, призванных осуществлять регулирование и контроль функционирования общего рынка, разраба­тывать и проводить общую политику как во внутрен­них отношениях, так и на международной арене.

Следует отметить, что с момента создания и по на­стоящее время эти институты формируются двумя способами: 1) из лиц, действующих в качестве офици­альных представителей государств-членов; 2) из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но полностью независимых от них в выполнении своих обязанностей.

Учреждая институты ЕЭС, определяя их структуру, порядок формирования, полномочия, страны «шестер­ки» опирались на соответствующие статьи Парижско­го договора об учреждении ЕОУС, шестилетний опыт их практического функционирования. Институцион­ный механизм ЕЭС в целом соответствует аналогично­му механизму ЕОУС. Как и в ЕОУС, в ЕЭС осуществ­ление возложенных на сообщество задач поручалось четырем институтам: Ассамблее, Совету, Комиссии и Суду.

Ассамблея состояла из представителей государств — членов сообщества и наделялась совещательными и наблюдательными полномочиями. Изначально она на­считывала 142 представителя, которые назначались парламентами государств — членов сообщества. Пред­

ставительство государств в Ассамблее было неодинако­вым и зависело от территории, численности населения, экономического потенциала страны. По 36 парламента­риев должны были представлять в Ассамблее Фран­цию, ФРГ и Италию, по 14 — Бельгию и Нидерланды, 6 — Люксембург. В то же время аналогично Парижско­му договору об учреждении ЕОУС в Договоре о ЕЭС имелась оговорка о возможности перехода в будущем к прямым выборам в парламентскую Ассамблею.

Судебный орган сообщества — Суд ЕЭС (сегодня — Суд ЕС), состоявший из семи судей, осуществлял свои полномочия на базе положений Римского договора и Устава Суда ЕЭС. Суд ЕЭС являлся органом, независи­мым от государств-членов и других институтов, наде­лялся правом толкования учредительных договоров и полномочиями аннулировать вступающие в противо­речие с учредительным договором решения нацио­нальных властей и институтов сообщества. Римским договором был создан важный для формирования еди­ной правовой (и правозащитной) системы сообщества механизм взаимодействия Суда ЕЭС с национальными судами государств-членов — механизм преюдициаль­ной юрисдикции. В соответствии со ст. 177 Римского договора национальный суд государства-члена, рас­сматривая любое дело, при разрешении которого он может опираться на нормы права сообщества (учреди­тельные договоры и правовые акты институтов сооб­щества), вправе (а высшие судебные инстанции даже обязаны) направлять преюдициальный запрос в Суд ЕС^[11]. Решение Суда ЕС, содержащее ответ на юридиче­ские вопросы, поставленные в запросе суда государст­ва-члена, является обязательным. Впоследствии ме­ханизм преюдициальной юрисдикции широко исполь­

зовался (и продолжает использоваться) судебными органами стран сообщества, гражданами и юридиче­скими лицами для защиты своих прав, вытекающих из учредительных договоров и иных актов сообщества.

Комиссия ЕЭС, орган исполнительной власти, со­стояла изначально из девяти членов и являлась надна­циональным органом: ее решения принимались боль­шинством голосов; члены Комиссии были полностью независимы в выполнении своих обязанностей, дейст­вуя в общих интересах сообщества. Для обеспечения подлинной самостоятельности членов Комиссии в ре­шении «общих дел» Договором о ЕЭС им запрещалось заниматься какой-либо другой деятельностью «за воз­награждение или без него», принимать либо запраши­вать инструкции от национальных правительств или иных органов.

Подобно Совету министров ЕОУС, Совет (Совет ми­нистров) ЕЭС был органом представительства нацио­нальных интересов. Шесть министров, каждый из ко­торых представлял одно из государств «шестерки», при обсуждении вопросов и голосовании на заседани­ях Совета были связаны решениями и указаниями правительств своих стран.

Если по составу и организации деятельности прин­ципиальных различий между Высшим руководящим органом ЕОУС и Комиссией ЕЭС, Советом министров ЕОУС и Советом ЕЭС практически нет, то в отношении распределения полномочий положение иное. Движу­щей силой ЕОУС является Высший руководящий ор­ган, обладающий правом принимать обязательные для государств и индивидуумов решения (постановления и рекомендации). Лишь для отдельных случаев Париж­ским договором об учреждении ЕОУС предусматрива­лось согласование (или утверждение) решений в меж­правительственном Совете министров. В ЕЭС Же цен­тром принятия решений становится Совет. Причем, несмотря на общее правило о голосовании большинст­

вом голосов, практически все основные правовые акты Совет должен был принимать единогласно^[12]. Изменение «баланса властей» в организационном механизме евро­пейской интеграции, переход ключевых нормотворче­ских полномочий от наднационального органа, дейст­вующего в общих интересах сообщества, к состоящему из представителей национальных правительств Совету можно рассматривать как определенный шаг назад по сравнению с Парижским договором об учреждении ЕОУС. Причина кроется в том, что общий рынок ЕЭС охватывал всю национально-экономическую сферу и страны сообщества не решились отказаться от столь широкой своей компетенции в пользу наднациональ­ных структур, поскольку государства сообщества «не были готовы передать управление таким широким ря­дом экономических и социальных политик, которые затрагивают Римский договор, в руки института, не связанного учетом интересов отдельных национальных государств»^[13].

Формирование институтов Европейского экономи­ческого сообщества началось после принятия учреди­тельного Договора о ЕЭС в марте 1957 г. в Риме и вступления его в силу 1 января 1958 г. Европейское экономическое сообщество приступило к работе вес­ной следующего года. В марте 1958 г. состоялось пер­вое заседание парламентской Ассамблеи ЕЭС. Первым председателем Ассамблеи сообщества стал один из «архитекторов» европейской интеграции — Робер Шуман. Комиссию ЕЭС возглавил Вальтер Халь- штайн — политик, внесший большой вклад в дело реализации проекта интеграции стран Западной Ев­ропы.

Важным фактором, способствовавшим развитию интеграционных процессов в Западной Европе (в том

числе в странах ЕЭС), была благоприятная ситуация в экономике, «экономический бум шестидесятых», ох­вативший большинство отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства. Особенно быст­рыми темпами под влиянием научно-технической ре­волюции развивались новые высокотехнологичные сферы производства. Составной частью научно-техни­ческой революции являлась «транспортная револю­ция»: были восстановлены и расширены сети железно­дорожного и автомобильного транспорта. Все больше грузов и пассажиров перевозилось средствами воздуш­ного транспорта: в течение 10 лет (1961—1971 гг.) объем воздушных перевозок в странах «шестерки» увеличился в 10 раз. Развитие средств передвижения, проходящих по территории многих стран, делало гра­ницы между государствами все более «прозрачными» для движения граждан и товарооборота.

К 1958 г. были фактически реализованы основные цели Бреттон-Вудских соглашений 1944 г. и Европей­ского платежного союза: валюты западноевропейских государств вновь стали конвертируемыми.

Вместе взятые, эти и другие факторы позитивно сказывались на процессе строительства общего рынка ЕЭС, на развитии его основных институтов.

Полномочия институтов ЕЭС с течением времени менялись. Согласно ст. 4 Договора о ЕЭС задачи, воз­лагаемые на сообщество, выполняются следующими институтами: Европейским парламентом, Советом, Комиссией, Судом, Палатой аудиторов.

Общим признаком всех институтов Европейского Союза является наличие у них полномочий принимать юридически обязательные акты для государств-чле­нов, граждан, юридических лиц, институтов и органов

Европейского Союза. Однако объем и содержание этих полномочий различны. Различаются также формиро­вание, структура институтов ЕС, другие их признаки и особенности. Это дает возможность проводить клас­сификацию институтов Европейского Союза. Любая классификация проводится на том или ином основа­нии. Поскольку оснований может быть несколько, возможны различные классификации.

В зависимости от порядка формирования выделяют­ся «избираемые» и «назначаемые» институты. В Евро­пейском Союзе непосредственно гражданами избира­ются только члены Европейского парламента, осталь­ные институты назначаются.

Как и во многих государствах (преимущественно федеративных), в международных организациях суще­ствуют органы, которые формируются на паритетной основе, т. е. каждое государство-член (субъект федера­ции) направляет одинаковое число представителей. В Российской Федерации таким органом является Со­вет Федерации, в США — Сенат. В международных организациях принцип паритета при формировании руководящих органов призван подчеркивать суверени­тет входящих в них государств, обладающих равными правами при принятии решений. Что касается Евро­пейского Союза, то на паритетной основе (одно госу­дарство — один член) формируются четыре его инсти­тута: Совет, Суд, Комиссия и Палата аудиторов. В Ев­ропарламенте, хотя и формируется он с учетом межгосударственного характера Союза, отдельные го­сударства (более крупные) имеют больше мест, чем другие.

В зависимости от выполняемых задач, целей и на­правлений деятельности институты ЕС иногда подраз­деляются на политические, т. е. призванные разраба­тывать и проводить в жизнь политику Европейского Союза в разных сферах его компетенции, и неполити- ческие^[14]. К первым относят Совет, Комиссию и Евро­

парламент. Неполитическими институтами считаются Суд (вместе с действующими при нем Трибуналом пер­вой инстанции и Трибуналом гражданской службы) и Палата аудиторов. Такое деление весьма условно, если учесть, что политические взгляды, обстановка и воз­можные политические последствия оказывают нема­лое влияние на содержание принимаемых решений во всех институтах Европейского Союза. Вместе с тем члены Суда и Палаты аудиторов в своей роли «храни­телей права» в меньшей степени вовлечены в актив­ную политику, чем должностные лица других институ­тов.

По аналогии с государствами институты ЕС класси­фицируются по функциям, «ветвям власти», которые они представляют. Основным законодательным орга­ном считается Совет, исполнительным — Комиссия, судебную (и контрольную) власть осуществляют Суд и Палата аудиторов. Европарламент согласно этой клас­сификации входит в законодательную ветвь власти, однако самостоятельным правом издания норматив­ных актов не обладает.

Интересна и классификация институтов ЕС в зави­симости от того, чьи интересы выражают их члены. Эта классификация учитывает не столько юридиче­ский статус института и входящих в него лиц (хотя и это немаловажно), сколько направленность деятельно­сти соответствующего института в осуществлении по­литики Европейского Союза. В соответствии с такой классификацией Комиссия, Европарламент и Суд (не­смотря на формальную его отстраненность от полити­ки) в своей деятельности руководствуются прежде все­го интересами всего Европейского Союза, невзирая на разные национальности их участников. Члены Совета, напротив, в первую очередь стремятся обеспечить ин­тересы своих государств. Отсюда еще одна немаловаж­ная деталь. Если в механизме разделения властей в большинстве государств основная линия противоречий пролегает между парламентом и правительством, то в Европейском Союзе, наоборот, Европарламент, как правило, является союзником Комиссии в «борьбе» с

I 11Ш I UltflTi ^[15] • I IITJ.... Кмроиейского Союза

CnnOTDM hi,чм iiii1министров об­щие для всего ЕС вопросы касаются интеграции, со­трудничества универсального характера, а также внешней политики.

В настоящее время сложилось девять различных составов Совета министров:

по общим вопросам и международным отношениям; по экономическим и финансовым отношениям;

по правосудию и внутренним делам;

по вопросам занятости, социальной политики, здра­воохранения и отношений с потребителем;

по вопросам конкуренции;

по транспорту, телекоммуникации и энергетике;

по сельскому хозяйству и рыболовству;

по вопросам окружающей среды;

по вопросам образования, молодежи и культуры.

Вырабатывая единую линию и позицию по основ­ным вопросам ЕС, Совет министров, как правило, при­нимает решения. В соответствии с ними Европейская комиссия выносит постановления и директивы. Впрочем, нет препятствий Совету министров в изда­нии таких же актов.

Наиболее важные заседания Совета министров про­ходят, как правило, каждый месяц в Брюсселе и Люк­сембурге.

Особенности формирования Совета министров обу­словливают интересную особенность этого органа: его оаседания нередко преобразуются (как правило, путем перехода его участников в другое помещение или пе­реезда в другой город вне штаб-квартиры ЕС) в обыч­ную встречу министров стран Европейского Союза.

Заседания Совета министров проходят при закры­тых дверях. Если Совет министров единогласно не ре­шит иначе, ход обсуждения и позиции конкретных министров (т. е. фактически государств-членов) не разглашаются. Такой порядок вызывает обоснованную критику: «В демократическом государстве законода­тельные органы власти должны функционировать под надзором общественности, в то время как главный за­конодатель Сообщества действует в обстановке секрет- ности»^[17]. В другой своей работе известный английский юрист С. Уезерил говорит об этом еще резче: «Скры­тый характер работы Совета министров не может быть более терпим»^[18].

Особую роль в Совете министров играет его предсе­датель. Совет созывается председателем по его собст­венной инициативе либо по просьбе Комиссии (ст. 204 (бывшая 147) Договора о ЕС). Председательство в Со­вете министров в отличие от председательства в Ко­миссии — прерогатива не конкретного физического лица (председателя), а государства. Страны, входящие в Европейский Союз, поочередно (в порядке, установ­ленном ст. 203 (бывшей 146) Договора о ЕС) председа­тельствуют в Совете министров в течение шести меся­цев. Председательство в Совете министров накла­дывает на государство обязанности не только чисто организационного плана: подготовка заседаний, пред­седательство его министра в процессе работы данного института. Принимая на себя обязанности председате­ля Совета министров, государство становится (вместе с Комиссией) ответственным за выработку политики Ев­ропейского Союза, координацию деятельности всех его государств-членов и институтов, урегулирование воз­никающих споров и конфликтов. Руководители и друг гие должностные лица государства-председателя под­писывают утвержденные Советом министров решения, представляют (совместно с Комиссией и ее председате­

лем) Европейский Союз в международных контактах. Именно председательствующее в Совете министров го­сударство отвечает за осуществление общей внешней политики и развитие сотрудничества в области право­судия и внутренних дел. Государство — председатель Совета министров является «хозяином» на встречах лидеров государств-членов на высшем уровне, прово­димых в рамках Совета, его руководитель возглавляет работу саммита Европейского Союза. Осуществляя функции председателя, государство принимает на себя негласную обязанность — обеспечить в Европейском Союзе сохранение и улучшение его внутри- и внешне­политического положения и по истечении полугодия передать бразды правления своему преемнику (новому государству-председателю). Этим, кстати, объясняется то, что в течение шести месяцев, пока государство председательствует в Совете министров, его.прави- тельство, парламент, политические партии стремятся избегать внутриполитических кризисов в своей стра­не, переносят (при возможности) на более позднюю да­ту выборы в органы власти, всячески избегают под­черкивания своих разногласий с институтами ЕС, смягчают и затушевывают особые мнения своего госу­дарства по вопросам развития европейской интегра­ции. Такое положение — своего рода обычай, кото­рый, можно сказать, глубоко укоренился в ткань об­щественных отношений государств — членов ЕС.

У Совета министров имеются собственные админи­стративные службы и подразделения, укомплектован­ные служащими сообщества: Генеральный секретари­ат (состоящий из департаментов), юридическая служ­ба, различные постоянные и временные комитеты, в том числе комитеты, контролирующие надлежащее осуществление Комиссией делегированных ей Советом министров полномочий.

По общему правилу и согласно ст. 205 (бывшей 148) Договора о ЕС Совет министров принимает поста­новления, директивы и другие решения большинст- пом голосов его членов, если Договор о ЕС не преду­сматривает иного. Простым большинством, однако,

111.и и к м м и 11 с и тол if ко мллозначительные решения, на­пример о деятельности комитетов ЕС. По остальным попросим Римский договор сначала предписывал еди- иоглпсис. Такой порядок при принятии решений Сове­том министров действовал до 1986 г. После подписа­н и я Единого европейского акта и Договора о Европей­ском Союзе круг вопросов, решаемых в Совете министров единогласно, резко сократился. В настоя­щее время единогласия в Совете министров требуют лишь важные организационные решения: о внесении изменений в Устав Суда; о численном составе Комис­сии; о назначении членов Палаты аудиторов; о приня­тии в Европейский Союз новых государств-членов; 6 предоставлении финансовой помощи странам ЕС; о принятии директив, направленных на гармонизацию налогообложения государств-членов, и др. В то же время принципом принятия решений в Совете минист­ров стал принцип квалифицированного большинства. Квалифицированным большинством Совет министров принимает нормативные акты по вопросам регулиро­вания внутреннего рынка ЕС, общим вопросам поли­тики ЕС. Совместные позиции и действия в рамках об­щей внешней политики и политики безопасности, со­трудничества в области правосудия и внутренних дел, учитывая особый статус данных сфер интеграции в Европейском Союзе, утверждаются единогласно. Пре­дусматривается возможность перехода в будущем к принципу квалифицированного большинства при при­нятии решений по всем вопросам. Для этого не требу­ется внесения поправок в Маастрихтский договор и их ратификации национальными парламентами; Совет может (единогласно) принять решение о том, что в дальнейшем по определенным вопросам он будет дей­ствовать на основе квалифицированного большинства. Вступивший в силу 1 мая 2004 г. Афинский договор (о присоединении 10 новых членов) внес последние коррективы в эту процедуру (ст. 12). Но будем иметь в виду сложившуюся за долгие годы практику: все ре­шения всегда принимались Советом министров едино­гласно. Даже если Люксембург с его двумя голосами

был против, решение не принималось. Нам это кажет­ся правильным: навязывание решений большинст­вом — своего рода диктат, которого желательно избе­гать.

Принятие решений квалифицированным большин­ством в Совете министров имеет одну особенность, от­сутствующую в других институтах Европейского Сою­за, но встречающуюся в некоторых международных организациях (например, в Международном валютном фонде) и даже в государствах (например, в ФРГ). Если учредительные договоры предусматривают принятие решений по определенному вопросу простым большин­ством или единогласно, представитель (министр) каж­дой страны Европейского Союза имеет один голос. Ес­ли же документ для своего одобрения требует квали­фицированного большинства, то принцип равенства (одна страна — один голос) не применяется. Голоса членов Совета министров «взвешиваются». «Вес» каж­дого государства устанавливается в зависимости от численности населения, хозяйственного потенциала, «стажа» пребывания в сообществе, политического влияния в Европе и Европейском Союзе и закрепляет­ся в Договоре о ЕС. «Вес» страны определяет количе­ство голосов, которым будет обладать член Совета ми­нистров, представляющий то или иное государство. Больше всего голосов у представителей Великобрита­нии, Германии, Италии и Франции — по 29, у пред­ставителей Испании и Полыни — по 27 голосов; Ру­мынии — 14; Нидерландов — 13; Бельгии, Чехии, Греции, Португалии и Венгрии — по 12; Австрии, Болгарии и Швеции — по 10; Дании, Ирландии, Фин­ляндии, Литвы и Словакии — по 7; Кипра, Эстонии, Латвии, Люксембурга и Словении — по 4; представи­тель самой маленькой страны Европейского Союза — Мальты — получает по данной системе принятия ре­шения 3 голоса. Суммируя голоса всех членов, полу­чаем 345. При утверждении постановления, директивы или решения Совета министров представитель каждой страны в соответствии с установленным «весом» стра­ны использует все принадлежащие ему голоса, голо­

суя «за» или «против» документа (либо воздержива­ясь от голосования). Для принятия решения необходи­мо 255 голосов. Крупнейшие страны Европейского Союза (Великобритания, Франция, Италия, Германия, Испания и Польша) в сумме обладают только 170 го­лосами; для достижения необходимого большинства в поддержку решения им требуется искать поддержку у других стран Евросоюза. Но, как мы сказали выше, страны ЕС стараются избегать принуждения. Если ка­кая-то страна не готова к решению вопроса, дело от­кладывается. Лучше, считают в ЕС, дело не решить, чем решить плохо. В некоторых случаях Совет мини­стров наделяется полномочиями, которые традицион­но принято относить к полномочиям органов исполни­тельной власти. Так, в рамках строительства экономи­ческого и валютного союза Совет министров может принимать постановления, констатирующие наличие в том или ином государстве-члене чрезмерного бюд­жетного дефицита, и устанавливать меры в целях его сокращения (ст. 104 (бывшая 104с) Договора о ЕС), ставить перед Европейским центральным банком до­полнительные задачи путем издания постановлений (ст. 105).

Все большее место в деятельности Совета минист­ров занимают мероприятия в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Именно Совет министров вырабатывает решения об общих позициях или совместных действиях государств-членов по опре­деленному внешнеполитическому вопросу или внутри­политическим проблемам (ст. 13 (бывшая вступления в ЕС в январе 1986 г. Испании и Португалии, а также с учетом участия в выборах в Европарламент представителей от Восточной Герма­нии число депутатов составило 567. После вступления

1 января 1995 г. в ЕС еще трех государств — Австрии, Финляндии и Швеции — им были выделены нацио­нальные квоты, и численность депутатов Европарла­мента составила 626. После вступления в 2004 г. в со­став ЕС еще 10 стран квоты для всех государств были изменены. Состоявшиеся в июне 2004 г. выборы сфор­мировали действующий ныне парламент, в котором страны ЕС имеют следующее количество депутатских мандатов: Германия — 99; Франция, Италия и Вели­кобритания — по 78; Испания, Польша — по 54; Ни­дерланды — 27; Бельгия, Греция, Португалия, Чехия, Венгрия — по 24; Швеция — 19; Австрия — 18; Да­ния, Финляндия, Словакия — по 14; Ирландия, Лит­ва — по 13; Латвия — 9; Словения — 7; Эстония, Кипр, Люксембург — по 6; Мальта — 5. Вслед за вступ­лением в ЕС Болгарии и Румынии 1 января 2007 г. представители этих стран получили соответственно 18 и 35 депутатских мандатов. В итоге сегодня в Евро­парламенте 785 депутатов из 27 стран Союза. Важной новацией, введенной Договором о Европейском Союзе, стало право каждого гражданина ЕС участвовать в выборах в любой стране ЕС. Количество мест, прихо­дящихся на каждую страну ЕС, зависит в первую очередь от численности ее населения, хотя представи­тельство не является строго пропорциональным — ма­лые Страны пользуются в этом вопросе некоторым преимуществом. Срок мандата депутата Европарла­мента — пять лет. Местонахождение Европарламен­та — г. Страсбург (Франция), вблизи границы с Гер­манией.

Всей деятельностью Европарламента и его органов руководит Бюро, состоящее из председателя Европар­ламента и 14 заместителей. Те же должностные лица и председатели политических групп формируют рас­ширенное Бюро Европарламента. Бюро Европарламен­та вырабатывает, в частности, повестку дня его пле­нарных сессий. Все члены Бюро, включая председате­ля Европарламента, избираются сроком на два с половиной года.

В организации работы Европарламента значитель­ную роль играют политические группы, или, иначе, парламентские фракции. В современной западноевро­пейской действительности сложились политические силы, которые действуют на всем пространстве Союза и выступают на общеевропейских выборах. После вы­боров формируются политические группы Европарла­мента, которые в соответствии со своей позицией об­разуют отлаженный механизм подготовки и принятия решений. В действующем Европейском парламенте восемь политических групп и группа независимых де­путатов. Политические группы имеют следующие на­звания (в скобках приведен численный состав групп Европарламента на июль 2007 г.):

христианские демократы (276 депутатов); социалисты (218 депутатов);

либерально-демократический альянс (106 депута­тов);

союз «за Европу наций» (44 депутата); зеленые (42 депутата);

объединенные левые (41 депутат); независимые демократы (23 депутата); традиционалисты (20 депутатов).

14 депутатов Европарламента не примкнули ни к одной из групп.

Наиболее многочисленными и влиятельными, как видно, являются группы «христианские демократы» и «социалисты».

Позиция группы на заседаниях расширенного Бю­ро, сессиях и в комиссиях представляется председате­лем группы.

По правилам процедуры Европарламент должен проводить одну пленарную сессию в год, но практи­чески сессия делится на 11 «частичных» недельных сессий с месячным интервалом. Пленарные сессии проводятся в Страсбурге, хотя Европарламент может проводить дополнительные пленарные сессии и в Брюсселе.

Основная работа ведется 20 постоянными комитета­ми, которые в свою очередь подразделяются на коми­теты по внутренней и внешней политике.

Парламентские комитеты по внутренней политике: по бюджету;

по бюджетному контролю;

по экономическим и валютным отношениям;

по вопросам занятости и социальным отношениям;

по вопросам окружающей среды, здравоохранения и продовольственной безопасности;

по вопросам промышленности, науки и энергетики;

по вопросам внутреннего рынка и защиты потреби­теля;

по транспорту и туризму;

по вопросам регионального развития;

по сельскому хозяйству;

по рыболовству;

по вопросам культуры и образования;

по правовым вопросам;

по гражданским свободам, правосудию и внутрен­ним делам;

по конституционным отношениям;

по вопросам прав женщин и тендерному^[20] равенству; по петициям.

Парламентские комитеты по внешней политике:

по внешним сношениям (включает два подкомите­та — по правам человека и по безопасности и оборо­не);

по вопросам развития;

по внешней торговле.

В случае запроса мнения Европарламента со сторо­ны Совета министров комитет назначает одного из; своих членов докладчиком по рассматриваемому во­просу. Комитеты могут готовить доклады также по своей собственной инициативе, хотя и с разрешения Бюро Европарламента. Постоянные комитеты обычно заседают в Брюсселе. Это во многом связано с необхо­

димостью иметь постоянный контакт с Комиссией и Советом министров ЕС.

Основную роль в связях с парламентами госу­дарств-членов и международными организациями иг­рают межпарламентские делегации, число которых достигло 29.

Для понимания истинной роли любого парламента очень важно знать объем его полномочий. Процесс принятия решений в рамках ЕС часто подвергается острой критике. Львиная доля этой критики касается ограниченных полномочий Европарламента. Законо­дательство ЕС принимается Советом министров на ос­нове предложений Комиссии ЕС. Заседания Совета министров в отличие от заседаний любого парламента всегда закрытые. Во многих случаях Европарламент имеет лишь право представлять свое мнение. Совет министров может также принять решение вопреки мнению большинства членов Европарламента. И толь­ко в отношении принятия бюджета ЕС Европейский парламент обладает значительными правами. Акты, издаваемые институтами ЕС, являются инструмента­ми прямого действия в государствах-членах. Это по­рождает так называемый демократический дефицит в ЕС, поскольку ни напрямую избираемый Европейский парламент, ни национальные парламенты государств- членов не в состоянии эффективно контролировать правительственную политику.

Единый европейский акт (1987 г.) явился ответом на эту критику. Он расширил полномочия Европарла­мента и внес изменения в учредительные договоры со­общества. Была введена процедура сотрудничества между Советом министров и Европарламентом, кото­рая дала последнему возможность отвергнуть или вне­сти изменения в позицию Совета министров. Хотя право принятия окончательного решения по-прежне­му осталось за Советом министров, Единый европей­ский акт также наделил Европарламент правом одоб­рять или отвергать соглашения о присоединении к ЕС или об ассоциациях с государствами-нечленами.

Согласно Договору о Европейском Союзе, вступив­шему в силу 1 ноября 1993 г., Европейский парламент получил новые полномочия по участию в законода­тельном процессе, в частности право принятия совме­стных с Советом министров и Комиссией решений, ка­сающихся создания внутреннего рынка, свободного пе­редвижения рабочей силы, учреждения компаний (некоторых аспектов), подготовки многолетних про­грамм исследований, общих программ по охране окру­жающей среды, развития трансъевропейских сетей, мер по защите потребителей, а также вопросов общест­венного здоровья и культуры. В основном это новые для сообщества области деятельности. Новые законо­дательные процедуры позволили Европарламенту, в случае несогласия с Советом министров и неудачи при­мирительных процедур, пользоваться правом своего вето. Он также получил полномочия по назначению председателя и членов Комиссии ЕС. Они не могут быть назначены на должность без согласия Европарла­мента. Для того чтобы усилить связи Комиссии ЕС с Европарламентом, срок полномочий Комиссии был увеличен с четырех до пяти лет (Европарламент изби­рается на пятилетний срок).

Компетенция Европарламента увеличивается в свя­зи с заключением договоров ЕС с государствами — не членами и другими международными организациями. В соответствии с Договором о Европейском Союзе со­гласие Европарламента требуется не только для согла­шений о присоединении или об ассоциации, но также и для всех международных соглашений, которые име­ют существенное финансовое и договорное значение. Европарламенту было также предоставлено ограни­ченное право законодательной инициативы. Это зна­чит, что он может решением, принятым большинст­вом голосов, просить Комиссию представить законода­тельные предложения по определенным вопросам.

Одним из новых полномочий Европарламента явля­ется право учреждать комиссию по расследованиям в тех случаях, когда он считает, что право ЕС было на­рушено. Он также может принимать петиции от граж­

дан, юридических лиц (компаний, ассоциаций) и на­значать омбудсмена. Омбудсмен может принимать жа­лобы от физических и юридических лиц и проводить соответствующие расследования. На Европарламент возложена обязанность подготовить предложения по универсальной процедуре выборов во всех государст­вах-членах. После принятия единогласным решением Совета министров эта процедура также требует одобре­ния Европарламента.

Европарламент обсуждает и утверждает бюджет в целом и отдельные его статьи. Это своего рода «лакму­совая бумажка», выявляющая подлинный законода­тельный орган. Как известно, полномочия в сфере бюджета зачастую являлись именно теми полномочия­ми, которые обуславливали возможность парламента суверенного государства осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти (в ЕС — Евро­пейской комиссии). Реализовать данную возможность полностью удавалось далеко не всегда. И мы видим, кстати, насколько бессильно в этой сфере Федеральное Собрание Российской Федерации. Тем не менее, как бы ни были ограничены полномочия парламентской Ассамблеи (а затем Европейского парламента) догово­рами, создавшими Европейские сообщества, они не могли не содержать отдельные полномочия, относя­щиеся к бюджету.

Самим фактом своего существования Европейский парламент разрушал многие веками выработанные традиции. Парламенты, как считалось, могут быть только в государствах (как унитарных, так и федера­тивных), являясь их отличительной чертой. Междуна­родные же организации (например, Организация Объ­единенных Наций) парламентов не имеют. Их ассамб­леи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых всеобщим голосованием, а из представи­телей государств, назначаемых президентом или пра­вительством.

У Европейского парламента появились четкие пол­номочия в бюджетной сфере только в 1970-е гг. В Римском договоре 1957 г. они, как мы отмечали выше,

были лишь обозначены. И только после того как сооб­щества получили собственный бюджет, Европарла­мент обрел право его обсуждать и высказывать пред­ложения по его изменению. Речь в данном случае шла о контроле за исполнением бюджета всех органов Ев­ропейских сообществ. Несомненно, наиболее сущест­венной была возможность наднационального парла­мента контролировать распределение Комиссией ЕС финансовых средств в течение бюджетного года.

Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета со­обществ стал подписываться председателем Европей­ского парламента. Это символизировало и закрепляло право Европарламента участвовать в принятии бюд­жета.

Следует также упомянуть, что начиная с 1970 г. Ев­ропарламент имел возможность участвовать в обсужде­ниях с правом совещательного голоса всех финансовых документов ЕС. Рекомендации Европарламента не но­сили тогда обязательного характера, и их влияние на принятие окончательного решения было прямо про­порционально авторитету этого законодательного орга­на среди высших руководителей государств — членов сообществ, а также у Европейской комиссии. Европар­ламенту не сразу удалось создать благоприятную среду для расширения своего влияния. Тем не менее, дейст­вуя осторожно, последовательно и настойчиво, эту цель ему в конечном счете удалось достичь.

В настоящее время Европейский парламент — единственный орган, который дает Комиссии поруче­ния об исполнении бюджета. Он обязывает чиновни­ков Комиссии не только руководствоваться предложе­ниями, содержащимися в поручении, но и регулярно отчитываться перед ним, предоставляя в распоряже­ние законодателей всю необходимую им информа­цию.

Начиная с 1979 г. Европарламент неоднократно ис­пользовал свое право отклонять предложенный Ко­миссией проект бюджета. Его несогласие с бюджетом все же не приводило к резким сбоям в функциониро­вании различных структур сообществ, деятельность

I которых финансируется из этого бюджета. Осуществ­ляя свои бюджетные полномочия, Европарламент мо­жет использовать процедуру согласования с Советом министров. В ходе этой процедуры делегации Совета министров и Европарламента пытаются примирить различные точки зрения, с тем чтобы избежать труд­ностей при рассмотрении бюджета. Если достигается взаимное согласие, Европарламент выдает положи­тельное заключение по бюджету, а затем окончатель­ное решение принимается Советом министров.

Вместе с тем не следует недооценивать политиче­ское значение решения Европарламента в отношении бюджета. Совету министров и Комиссии сложно на­стаивать на своих позициях, поскольку общественное мнение, как правило, охотнее принимает сторону Евро­парламента.

Деятельность Европарламента в сфере контроля за исполнением бюджета регулируется правовыми актами различного юридического значения: Догово­ром о ЕС, актами органов сообществ, соглашениями между этими органами, решениями Европейского суда по поводу отношений между Европарламентом и дру­гими подразделениями сложной структуры ЕС.

Обращаясь к бюджетным полномочиям Европей­ского парламента, отметим также, что они неодинако­вы в отношении «обязательных» и «необязательных» расходов.

«Обязательные» расходы прямо определяются До­говором о ЕС и другими правовыми актами, поэтому полномочия Европарламента в данной сфере носят консультативный характер. Парламентарии могут [ вносить предложения о внесении, изменений в статьи по «обязательным» расходам, но подобные предложе- 1 ния могут быть Советом министров отвергнуты. В то ^! же время Европарламент обладает правом отклонить бюджет сообществ в целом, несмотря на то что в него нходят в качестве составной части и «обязательные» расходы, — еще один рычаг воздействия Европарла­мента на другие органы сообщества.

«Необязательные» расходы значительно уступают «обязательным» по размерам, но полномочия Евро­парламента в их отношении значительно определеннее и шире. Депутаты имеют право уже в первом чтении предложить поправки к представленному Советом ми­нистров проекту бюджета. Если же Совет министров не соглашается с этими поправками, то Европарла­мент может вернуться к данному вопросу и принять решение во втором чтении. Однако если в первом чте­нии для принятия решения достаточно простого боль­шинства голосов, то во втором чтении необходимо большинство в две трети присутствующих, причем в это большинство должно войти не менее половины списочного состава членов Европарламента.

В последние годы обозначилась проблема увеличе­ния и усложнения аппарата сообщества, что не могло не повлечь за собой увеличения расходов на его содер­жание. Сегодня только в секретариате Европейского парламента на службе состоит около 3500 постоянных и около 600 временных сотрудников. Как следствие, появилась тенденция к быстрому росту «необязатель­ных» расходов. Почти каждый институт, действую­щий в рамках сообщества, при составлении бюджета становится предметом жаркой дискуссии в отношении выделяемых ему средств.

Проблема деления расходной части бюджета на «обязательную» и «необязательную» оказалась перво­начально столь запутанной, что представители различ­ных органов сообщества оказались не в состоянии вы­работать единые критерии их разделения. Постоянные конфликты, заметно сказывающиеся на бюджетном состоянии ЕС, вынудили Европарламент, Совет мини­стров и Комиссию принять 30 июня 1982 г. совмест­ную декларацию, в которой были определены различ­ные понятия, относящиеся к бюджету, и была уста­новлена процедура урегулирования разногласий между этими органами.

Нельзя не отметить, что роль Европейского парла­мента среди других европейских институтов и его пол­номочия в бюджетной сфере имеют отчетливую тен­

денцию к возрастанию. Реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни ЕС, как использует предоставленные ему полномочия. Ев­ропарламент стремится к самоутверждению. Он хотя и не стал еще полноценным парламентом, но уже ока­зался прямо подключенным к процессу принятия мно­гих важных решений. Тем не менее масштабы его уча­стия в правовом и политическом процессе еще огра­ничены. В рамках Европарламента появились и повышают свою активность лоббистские группы, наце­ленные на продвижение тех или иных решений, вы­годных монополистическим кругам. Сессии Европар­ламента стали больше и полнее освещаться в средствах массовой информации.

В Маастрихтском договоре (ст. 189 (бывшая 137)) сказано хотя и нейтрально, но четко: Европарламент состоит из представителей народов государств, объеди­нившихся в сообщество. Это звучит многообещающе, поскольку таким образом по мере интеграции открыт простор для придания Европарламенту новых полно­мочий, роста его влияния и превращения в настоящий парламент. В любом случае тенденция в этом направ­лении очевидна. '

Представляется, что эта тенденция была удачно подмечена в работе британских юристов Б. Джексона и Д. Макголдрика «Правовые горизонты новой Евро­пы»: «Уж если создали в Европе единый парламент, то и на издание им законов придется рано или поздно согласиться, ибо в этом традиция и суть европейской демократии»^[21]. Если такое действительно произойдет, то в ЕС помимо единого гражданства и единой валюты будет и полноценный парламент. Тогда можно будет сказать, что Европейский Союз претендует на статус конфедеративного государства со всеми вытекающими последствиями. Пока, впрочем, оснований для такого утверждения все-таки недостаточно.