§ 1. Международная правосубъектность Европейского Союза

Об интенсивности внешних сношений Европейского Союза свидетельствует тот факт, что дипломатические представительства в Брюсселе открыли более 100 госу­дарств. В свою очередь и ЕС имеет уполномоченные органы практически во всем мире.

Вопрос о правомерности участия ЕЭС, даже в каче­стве международной организации, во внешних сноше­ниях возник почти сразу после создания ЕЭС и долго оставался нерешенным как внутри ЕЭС, так и вне его. Это было связано с тем, что компетенция ЕЭС во внешних делах была определена Римским договором в довольно общей форме, а позиция самих государств — членов ЕЭС до конца 1980-х гг. оставалась уклончи­вой. Формально они признавали компетенцию ЕЭС в вопросах, отнесенных к его сфере деятельности, но в то же время не соглашались на умаление националь­ной юрисдикции по внешним делам.

Эти проблемы и трудности проявляются в той сис­теме норм Римского договора, которая касается воз­можности действий ЕС на мировой арене. В системе норм статьи сгруппированы следующим образом.

Статья 281 (бывшая 210) Договора о ЕС объявляет сообщество юридическим лицом, что, следуя логике, распространяется и на международное сотрудничество; ст. 131—135 (бывшие 110—116) очерчивают компетен­цию Союза по внешним делам, включая проведение об­щей торговой политики и осуществление таможенного сотрудничества; ст. 310 (бывшая 238) предусматривает возможность заключения соглашений с иностранными

204 государствами для их вхождения в ЕС в качестве ассо­циированных членов; ст. 302—304 (бывшие 229—231) дают возможность заключать соглашения с междуна­родными организациями; ст. 300 (бывшая 228), ст. 301 (бывшая 228а) предусматривают процедуру, которой необходимо следовать при согласовании и заключении международных договоров. Там же определяется ком­петенция Совета министров, Еврокомиссии и Суда со­общества.

Интересно, что ст. 300 (бывшая 228) Договора о ЕС излагает общие правила, которым необходимо следо­вать, но не наделяет само сообщество правом вступать в международные договоры.

Правда, в части заключения соглашений в сфере торговли права ЕС вполне достаточны. В ст. 133 (быв­шей 113) очерчиваются рамки, в которых должна про­водиться торговая политика, предусматриваются меры ЕЭС в вопросах общих внешних тарифов, торговых со­глашений, экспортной политики, защиты торговли от дискриминации, демпинга и т. п.

Верный курсу на расширение полномочий ЕС, Суд сообщества в своем мнении 1/75 относительно «пони­мания стандарта местных издержек» заявил, что сфе­ра внешней компетенции ЕЭС, изложенная в ст. 113, не является исчерпывающей. По мнению Суда, в Рим­ском договоре определенно признается компетенция сообщества в вопросах торговой политики, а детализа­ция приведена там якобы для примера. Но отмечен­ное не дает права отдельному государству не следо­вать решениям Еврокомиссии, поскольку такой образ действий подорвет общую основу, на которой построе­но ЕС.

При этом исходят из того, что закрепленная в ст. 300 процедура вступления ЕС в международный

205 договор, судьба которого в конечном счете решается Советом министров, т. е. фактически национальными министрами, не может не соответствовать националь­ным интересам государств — членов сообщества. При этом решения в Совете министров по этим вопросам принимаются на основе единогласия. Этому, кстати, должна предшествовать консультация с Европейским парламентом, о чем речь шла выше.

Таким образом, можно допустить (а фактически это широко признается третьими странами), что формаль­но-юридически сообщество компетентно в тех или иных вопросах выступать от имени государств-членов. Речь, однако, может и должна идти не о формальной компетентности ЕС, а о возможной конфликтности между полномочиями ЕС и составляющих его госу­дарств.

Здесь подразумевается, что можно в силу опреде­ленных соображений «смотреть сквозь пальцы» на действия ЕС на международной арене, в то время как внутри отдельных государств будет совершаться то, что выгодно им, а не то, что Союз заключил вовне. При этом третьей стороне, может быть, весьма трудно разобраться, почему какие-то его действия в рамках заключенного соглашения не дают отдачи и не воспри­нимаются на национальном уровне какого-то государ­ства — члена ЕС. Но даже разобравшись в этом, слож-

Цит. по: Ильин Ю. Д. Указ. соч. С. 143.

но затем найти механизм защиты своих интересов. Обычно таким механизмом в любой системе права яв­ляется суд (арбитраж), но компетентен ли националь­ный суд принимать меры по юридическим фактам, вытекающим из международного соглашения, заклю­ченного от имени ЕС? Скорее всего, нет для Велико­британии и Ирландии — государств с дуалистической системой права, и да для других государств — членов ЕС, где система права монистическая^[83].

Следует еще иметь в виду, что Суд сообщества весь­ма осторожен в указанном вопросе. Слушая дело «Хейгеман против Бельгии» в 1974 г., Суд ЕС заявил, что договор, заключенный Советом министров от име­ни ЕЭС с третьим государством, «составляет неотъем­лемую часть права Сообщества»^[84].

Само по себе заявление очень хорошее, но главное все-таки в другом: имеют ли нормы такого договора прямое действие на территории сообщества или же для их применения необходимы национальные меха­низмы? В решении этого вопроса Суд сообщества ко­леблется и предлагает три условия:

1) нормы договора должны быть ясными и недву­смысленными;

2) они не должны сопровождаться условиями;

3) нормы должны быть таковы, чтобы их можно было применить непосредственно на территории госу­дарств-членов, не прибегая к нормам национального закона.

По сути, это возвращает к проблеме, имевшей ме­сто ранее: Суд сообщества признал международные до­говоры, заключенные ЕС должным образом, частью союзного законодательства. Но, как уже упоминалось, не все законодательство имеет прямое действие. Бес­спорны лишь постановления. А к каким актам можно приравнять нормы международного договора? Ясного

ответа пока нет, но анализ позиции государств — чле­нов ЕС по отдельным делам, рассмотренным в Суде со­общества, показывает, что они не склонны возлагать на себя автоматически обязательства, зафиксирован­ные в международном договоре, стороной в котором является ЕС. Самое большее, на что идут государст­ва, — это признание компетенции ЕС в вопросах тор­говой политики, конкретно определенной в тексте До­говора о ЕС. Государства не отрицают и даже не ста­вят под сомнение внешнюю компетентность ЕС и его статус субъекта международных отношений, вытекаю­щие из ст. 281 (бывшей 210) Договора о ЕС, но по­скольку финансовые издержки по соблюдению между­народных обязательств возлагаются на государства- члены, они вполне справедливо предпочитают, чтобы данные обязательства возникали не иначе как с их не­посредственного согласия.

Это немаловажное обстоятельство и порождает си­туацию, когда на участие в международном договоре (как и во внешней политике Европейской комиссии) претендуют все государства — члены ЕС.

При такой общей неясности третьи государства вряд ли почувствуют потребность иметь дело с инсти­тутами ЕС, они будут по-прежнему предпочитать дву­сторонние отношения с конкретными государства­ми — членами Союза.

Известна прямая связь внутренней политики с внешней. Учитывая это, институты Союза нашли для себя особый путь расширения сферы своей внешней компетенции. Европейская комиссия понимает, что ей проще разработать и провести акты, относящиеся к внутренним делам ЕС, что она и делает. Объективно это сужает внутреннюю компетенцию государств, а значит, и их возможность принимать на себя внешние обязательства.

Это особенно заметно проявилось в рассмотренном Судом ЕС деле 22/70 по Европейскому соглашению о дорожном транспорте.

В 1962 г. в рамках Экономической комиссии ООН для Европы было разработано соглашение о дорожном транспорте, которое, правда, в силу не вступило, хотя пять из шести членов сообщества в то время соглаше­ние подписали. Тогда государства ЕЭС постановлени­ем в 1969 г. ввели на своей территории правила, отно­сящиеся к движению автотранспорта и к работе шофе­ров на грузовых автомобилях, следующих из одного государства ЕЭС в другое. В это же время начались пе­реговоры в целях пересмотра упомянутого Европей­ского соглашения о дорожном транспорте.

Государства ЕЭС выработали общую позицию, но в дело вмешалась Еврокомиссия, заявив, что при нали­чии определенных внутренних правил государства не могут договариваться на внешнем форуме о чем-то ином. Другими словами, компетенция вести перегово­ры по упомянутому соглашению теперь перешла от го­сударств-членов к Еврокомиссии. По сути, речь шла о конфликте между Советом министров, представляю­щим государства, и Еврокомиссией, выступавшей от имени сообщества.

Дело по инициативе Еврокомиссии и в соответствии со ст. 173 Договора о ЕС перешло в Суд сообщества, которому предстояло принять принципиальное реше­ние о компетенции проведения внешней политики ЕЭС тем или иным его органом. При этом представи­тель Совета министров изложил такую позицию: ЕЭС в лице Еврокомиссии может осуществлять на внешней арене лишь те действия, которые конкретно вменены ему Римским договором. Далее он указал, что ст. 75 этого Договора (сейчас это ст. 71 Договора о ЕС), отно­сящаяся к компетенции ЕЭС, весьма общая, а в части, касающейся дорожного транспорта, говорит лишь о мерах, которые могут предприниматься внутри ЕЭС, а не извне.

Суд сообщества при рассмотрении дела остался в целом верен своей интеграционной ориентации и в до­вольно-таки сложном юридическом положении поста­рался максимально принять сторону Европейской ко­

миссии. В общей форме он высказался в пользу того, что при отсутствии точных формулировок в тексте Римского договора нужно исходить из общей системы права ЕЭС.

Из сказанного со всей логичностью вытекал вывод, что если существуют какие-то внутренние установле­ния в ЕЭС, то вести переговоры с третьими государст­вами об их возможном изменении должно именно ЕЭС, а не государства, его составляющие. Что же ка­сается заключения соглашения, которое появится в ходе переговоров, то последнее, по мнению Суда, отно­сится к компетенции Совета министров ЕЭС.

Указанным решением Суд заложил концепцию па­раллелизма, по которой признается увязка компетен­ции Еврокомиссии по внутренним делам ЕЭС с компе­тенцией Совета министров по внешним делам: один орган ЕЭС проводит переговоры с третьими государст­вами исходя из знания положения внутри ЕЭС, а дру­гой орган фиксирует достигнутую договоренность, сле­дуя своей формальной компетенции в соответствии с нормами Римского договора.

Должностным лицам в рамках сообщества такой порядок, может быть, и удобен, но контрагентам он не очень подходит. Получается странная ситуация: пере­говоры по соглашению ведет Еврокомиссия, заключа­ет его Совет министров, а реализуют национальные правительства. С кого в данном случае спрос, если возникает спор по применению или толкованию согла­шения? Не проще ли в таком случае иметь прямые со­

глашения с национальными правительствами, а воз­можные внутренние споры между ними по соглаше­нию отнести к ведению сообщества?

Череда этих и других подобных вопросов приводит к выводу, что при таком порядке участия ЕС в между­народных делах его никак нельзя считать равноправ­ным субъектом международного права. В качестве меж­дународной организации, действующей в рамках уста­новленных полномочий, ЕС принять можно, но только не в качестве государства. У него пока нет не только признаков государства, но и должной компетенции по внешним вопросам.

Рассматривая международную правосубъектность ЕС, нельзя не отметить еще один существенный ню­анс. Ранее мы обращали внимание на то, что в укреп­лении европейского союзного правопорядка и в усиле­нии роли органов ЕС большое место занимает деятель­ность Суда сообщества. Именно последний зачастую оказывается главным и решающим органом ЕС. До тех пор пока он занят внутренними делами ЕС, его действия не могут не вызывать у профессионалов вос­хищения. Однако нельзя не видеть, что Суд сообщест­ва слишком легко берется за решение дел, которые вряд ли входят в его уставную компетенцию. К ним относятся прежде всего дела, связанные со сферой внешних сношений.

В приведенных выше делах и во мнении 1/75 Суд сообщества умышленно продвигает вперед правосубъ­ектность сообщества. В деле Корнелис Крамер (1976, ЕСН, 1279) Суд заявляет, что обязательства, которые принимают на себя государства — члены ЕЭС по Кон­венции о рыболовстве в северо-восточной части Атлан­тического океана (1959 г.), носят «переходный и вре­менный» характер до тех пор, пока ЕЭС не установит единые правила сохранения и использования рыбных запасов по всей зоне юрисдикции ЕЭС.

Трудно себе представить, что в соответствии с реше­нием Суда сообщества государства, оказывается, обла­дают лишь временными полномочиями. Естественно,

211 что такой факт ставит представителей национальных правительств стран ЕЭС в сложное и ложное положе­ние. Ведь получается в действительности не так, как предусмотрел Суд. В соответствии с упомянутым в де­ле международным актом в зонах юрисдикции ЕЭС устанавливался не порядок сообщества, а международ­ный порядок, определенный принятой Конвенцией о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана. Значит, даже следуя логике Суда сообщества, полномочия национальных представителей не могут быть временными или переходными.

В заключение остается констатировать, что компе­тенция органов ЕС по внешним делам так и остается неопределенной. Маастрихтские соглашения многое предписывают в сфере общей внешней политики, од­нако на практике это остается соглашением о благих намерениях. Пока нет признаков того, что националь­ные государства Западной Европы всерьез согласились с ограничением своих полномочий в сфере основных проблем внешней, в том числе экономической, поли­тики. Они согласны, что меры, обеспечивающие инте­ресы вненациональных промышленных, финансовых и торговых монополий, могут приниматься вненацио­нально в рамках ЕС где-нибудь в Брюсселе, но обеспе­чение своих национальных интересов они оставляют за собой. Так было всегда и так пока остается.

Соответственно, мы видим, что остаются и сосуще­ствуют в равной мере национальные и союзный право- порядки. И было бы неверным делать вывод, что союз­ный правовой режим подчиняет себе правопорядки национальные. Да, признано верховенство первого, но слишком узка сфера его действия. А, по сути, вся жизнь государств — членов ЕС, в том числе хозяйст­венная, по преимуществу регулируется национальным законодательством. Да и что сами по себе есть нормы союзного правопорядка? Они приняты органами ЕС, исполнительными и судебными, законотворческий ха­рактер которых не может быть признан, и именно они носят временный характер, переходный до тех пор,

пока в ЕС не появится полноценный законодательный орган. Пока же нормы союзного законодательства с формальной точки зрения — результат соглашения властных исполнительных структур. Не одобренные волей народных представителей, они не могут стать над нормами национального закона. Европейский Со­юз остается международной организацией, имеющей мало шансов превратиться в государство с присущими ему признаками: единой юрисдикцией на всей терри­тории; единой системой органов и учреждений, осуще­ствляющих функции государственной власти; единым правом, закрепляющим определенную систему норм, санкционированных ЕС.