§ 1. Источники права

Источники права ЕС в юридическом смысле отчет­ливо определены в учредительных документах ЕЭС, а затем — Евросоюза. Для их лучшего понимания необ­ходимо охарактеризовать европейский правопорядок в период его становления и остановиться на роли Су­да ЕС.

Подробнее см.: Ильин Ю. Д. Указ. соч. С. 42—54.

нормотворчество не было прерогативой Суда. Но по­следний хорошо уловил общее желание руководите­лей стран «шестерки», глубокую интеграционалист- скую тенденцию и стал принимать решения, которые, являясь фактически прецедентами, расширили право­вую базу ЕЭС. Создавался новый правопорядок, регу­лирующий не только отношения между государства­ми-членами, между последними и институтами сооб­щества, но и во все большей степени признающий в качестве своих субъектов граждан и юридических лиц суверенных государств «шестерки».

Суд таким образом самостоятельно расширил свои полномочия, а поскольку возражений ниоткуда не по­следовало, то можно признать, что абсолютную юрис­дикцию Суда в пределах сообщества признали как ин­ституты ЕЭС, так и государства-члены. В дальнейшем молчаливое признание последовало и со стороны но­вых членов ЕС.

Члены Суда со своей стороны открыто заявляли о своей растущей правовой, а значит, и политической роли. В цитируемой здесь работе Ю. Д. Ильина (с. 44) приводится пример, когда, рассматривая в 1974 г. оче­редное дело, где юридические лица состязались по факту нездоровой конкуренции, судья лорд Деннинг заявил: «Договор о ЕЭС не является одним из обычных договоров, к которым мы привыкли. Он заложил об­щие принципы. В нем выражены цели и намерения... но ему не хватает точности. Соответственно, вынося решение по делу, ЕСП^[36] сослался на дух, общую схему и фразеологию статьи 86, касающейся случаев конку­

ренции, а также на систему и цели Договора». С таким же успехом, наверное, можно было сослаться на общие принципы правосудия, что, в общем, Суд ЕС и делает, если в этом возникает необходимость. Иными словами, с точки зрения права сложилась странная ситуация: Суд сам себя уполномочил и по факту стал основным источником права Европейского Союза. При этом он может признавать или не признавать законность актов как других институтов Союза, так и государств-чле­нов. И они в самом деле действуют с постоянной огляд­кой на Суд. Хорошо ли это? Ответ на этот вопрос нахо­дится в зависимости от поставленных Союзом за­дач. Если взят курс на полную интеграцию стран Западной Европы, то необходим и инструмент такой интеграции. Кто-то должен быть той последней ин­станцией, которая выносит окончательное решение.

Остановившись на роли Европейского Суда Право­судия в качестве фактического, самого мощного ис­точника права Союза, обратимся теперь к формальной стороне дела. Юридические источники права ЕС мож­но разделить на первичные и вторичные. Первичными источниками права ЕС являются учредительные дого­воры (Treaties). В них в свою очередь закреплены иные источники, которые составляют вторичные источники права ЕС. Договор о Европейском Союзе

(ст. 249 (бывшая 189)) в качестве таких источников права признает:

1) постановления (Regulations);

2) директивы (Directives);

3) решения (Decisions).

В статье упоминаются также «рекомендации» и «мнения», но думается, что в силу их необязательного характера они являются вспомогательными источни­ками. В Договоре о ЕС странным образом не упомяну­ты обычаи. А обычаев в отношениях между странами ЕС множество. Они сложились в ходе многовекового общения народов и, кстати, весьма активно учитыва­ются на политическом и правовом уровнях.

Рассматривая договоры как источники права, сле­дует отметить, что речь идет о договорах, заключае­мых между странами — членами ЕС. В начальный пе­риод, когда еще только складывалось ЕЭС, такие дого­воры предполагались. Это была, таким образом, в чистом виде международно-правовая субстанция.

государства ЕС должны проводить общую внешнюю политику и политику безопасности. Такие обязатель­

ства они взяли на себя в рамках Договора о ЕС (ст. 11 (бывшая 3.1), 12 (бывшая 3.2));

большинство государств ЕС должны проводить об­щую оборонную политику (в рамках НАТО);

то же в отношении внешней и внутренней торгов­ли, социальных отношений, промышленности, сель­ского хозяйства, транспорта, образования, миграции населения и иммиграции, единого гражданства и де­нежного обращения, защиты окружающей среды.

В руках национальных государств остались право­охранительные органы. Это понятно, поскольку борь­ба с криминальной деятельностью остается нацио­нальной задачей (на уровне ЕС этим занимается Евро­пол) и борьба с социальными волнениями не может не быть сферой национальной. Социальные волнения, произошедшие в последнем квартале 2007 г. практи­чески во всех странах ЕС, тому подтверждение. Это не только наше мнение. Большинство ученых Запада, так или иначе исследующие ЕС, сходятся во мнении, что национальный характер общественных отношений в странах ЕС сохранится навсегда.

Национальной сферой остается средний и мелкий бизнес, местный транспорт, дороги, вопросы санита­рии и конечно же культура. Последняя, хотя и теряет национальную окраску, исчезнуть не может.

Уже сейчас в области большой политики, что бы ни заявлялось на государственном уровне, парламенты стран ЕС, их правительства и суды действуют с посто­янной оглядкой на Брюссель, Страсбург, Франкфурт- на-Майне и Люксембург, опасаясь, что оттуда может последовать предупреждение о том, что их действия

расходятся если не с нормами коммунитарного права, то с духом союзных договоренностей.

Договоры перестают быть источником союзного пра­ва в своем истинном, первоначальном смысле. Все они теперь носят союзный характер. Если не столь давно государства ЕС могли регулировать свои правоотноше­ния с помощью договоров (таким образом, например, прекратились так называемые винные, макаронные, кожные войны между Италией и Францией; так назы­ваемые рыбные войны между Францией и Испанией и т. д.), то сейчас при возникновении между субъекта­ми Союза каких-либо противоречий в дело вступает Комиссия ЕС, а при необходимости — Суд ЕС.

Когда мы говорим о договорах как источнике пра­ва, мы прежде всего имеем в виду учредительные до­говоры 1950-х гг. и другие акты международно-право­вого характера, которые назывались выше. К ним от­носятся и договоры о присоединении.

В совокупности эти документы составляют право­вую базу Европейского Союза. Все они прошли рати­фикационные процедуры в национальных парламен­тах и стали частью государственного и общего права государств — членов ЕС (поскольку конституции всех стран ЕС признают верховенство международного пра­ва над внутригосударственным).

Необходимо иметь в виду также договоры, которые ЕС будет заключать с иностранными государствами. Положения этих договоров, в прямом ли действии или действуя через механизмы применения, будут попол­нять нормативную базу Евросоюза, вызывать к жизни новые нормы внутреннего правопорядка.

Следующим источником права являются постанов­ления(Regulations)^[38]. Это акты, которые издают Со­

вет ЕС и Комиссия ЕС. Они имеют прямое действие на всей территории Союза. Нет необходимости в создании каких-либо дополнительных механизмов для их реа­лизации, если, разумеется, сами акты такого не пре­дусматривают. С момента издания эти акты становят­ся частью внутреннего права Союза. Однако действует постановление лишь там, где этого требует жизнь. В других случаях оно вступает в силу при необходи­мости. Интересно, что в официальном журнале Союза, где постановления публикуются, каждому постановле­нию предпосылается фраза: «Настоящее постановле­ние является полностью обязательным и имеет прямое применение во всех государствах-членах».

Бывали случаи, когда принятое постановление ока­зывалось государству-члену в чем-то невыгодным. То­гда государство создавало своего рода тормозной меха­низм или издавало подзаконные акты. Возникало про­тивоборство субъекта и центра. Дело могло дойти до Суда. В 1973 г. Европейский суд рассматривал спор между Комиссией и Италией по факту уклонения по­следней от выполнения принятого Комиссией поста­новления. В своем решении Суд прямо указал, что «все методы имплементации, которые имеют резуль­татом создание препятствий прямому применению По­становления Сообщества и ставят под угрозу его одно­временное и единообразное применение на всей терри­тории Сообщества, не соответствуют Договору»^[39].

В чем здесь, как нам кажется, состоит главная про­блема? Комиссия ЕС и Совет министров, как правило, поддержанные Судом ЕС, имеют возможность прямог вмешательства в дела государств-членов, власти кото­рых видят, что таким образом ущемляется их в том числе и конституционная компетенция.

Директивы также издаются Советом министров Европейской комиссией. Каждая директива согласи ст. 249 (бывшей 189) Договора о ЕС имеет обязатель ную силу для достижения результата в государстве

члене, которому она адресована, но национальные вла­сти сохраняют выбор средств и метода ее применения.

Здесь отметим следующее: в отличие от постановле­ния директива не имеет прямого действия и к тому же она адресна, т. е. применима не ко всему правовому пространству Союза, а к тому государству, которое в ней указано. Государство вольно в выборе формы и метода применения директивы, но ограничено времен­ными рамками. Директивы, пожалуй, наиболее мно­гочисленный источник права. Только Комиссия за время своего существования издала их более 400. В подавляющем большинстве они не вызвали возраже­ний со стороны государств-членов.

Решения — это акты Комиссии ЕС, касающиеся действий государств — членов ЕС, юридических и да­же физических лиц. Они обязательны для тех, кому адресованы, и имеют прямое действие. Для нацио­нальных судов решения Комиссии ЕС — это норма права. Чаще всего решения направлены в сферу «чис­той» экономики, когда, скажем, нарушаются либо принципы честной конкуренции, либо выпуск согла­сованной по стандарту и качеству продукции или ущемляются права граждан и т. п. Возможно также, что государство пытается содействовать своему пред­приятию в конкурентной борьбе с иностранными ком­паниями стран ЕС.

Решения Европейского Суда Правосудия следует от­делить от решений, принимаемых Европейской комис­сией. Мы уже говорили о роли этого суда в развитии права Евросоюза, о принятых им на себя особых пол­номочиях, как и о том, что государства весьма лояльны в отношении Европейского Суда Правосудия и пусть неохотно, но все же поступаются своими инте­ресами во имя высших целей Союза.

При анализе уставных документов ЕС заметна как бы нарочитая общая форма установок, которыми дол­жен пользоваться в своей работе Суд ЕС. Так, к при­меру, в ст. 220 (бывшей 164) Договора о ЕС о компе­тенции Суда говорится следующее: «Суд Правосудия обеспечивает, чтобы в ходе толкования Договора со­

блюдалось право». При этом не поясняется, какое пра­во имеется в виду. Очевидно, предполагается, что Суд как наиболее авторитетная правовая инстанция сам разберется, в каком случае право соблюдается, а в ка­ком нет. Характерно и то, что нет возможности оспо­рить решение Суда, ибо в рамках Союза нет более вы­сокого и властного правового авторитета. В этой связи решение Суда можно даже охарактеризовать как супер­норму, равно обязательную для всех.

В качестве источников права любой правовой систе­мы обязательно используются принципы. Что касает­ся основных принципов права ЕС, то здесь можно опи­раться на п. 2 ст. 288 Договора о ЕС, где говорится, что «ответственность ЕЭС основывается на основных принципах, общих законах государств-членов». Пред­полагается, что во всех странах ЕС эти принципы из­вестны и их понимание и применение единообразны. О каких же принципах идет речь?

1. Пропорциональность. Этот принцип введен в право сообщества ст. 5 (бывшей ЗЬ) Договора о ЕС. Имеется в виду, что юридическое и (или) физиче­ское лицо, государственный орган могут возлагать на себя и общество обязательства только до уровня, абсо­лютно необходимого для достижения цели в интересах общества. В случае если этот уровень превышен, обя­зательство аннулируется. В основном это касается раз­личных финансовых обязательств (налоги, таможен­ные, акцизные и иные сборы). Этот принцип приме­ним во всех правовых системах Западной Европы. В качестве примера можно сослаться на дело, которое рассматривалось в Суде в 1977 г. Совет министров ЕЭС принял постановление, согласно которому фермеры стран общего рынка были обязаны впредь на корм скоту давать не сою, а снятое молоко. Постановление, как мы знаем, должно действовать в пределах всей территории ЕЭС. Но особенность была в том, что фер­меры стран ЕЭС находились в неравных условиях. В Ирландии, скажем, снятого молока много, оно стоит дешево, а в южных регионах — мало, там такое моло­ко втрое дороже сои. Адвокаты фермеров в Суде, тре­

буя отмены постановления Совета министров, ссыла­лись на то, что оно непропорционально обременитель­но для их подзащитных. Упомянут был также и принцип равенства, поскольку фермеры, как между собой, так и в отношении производителей молока, оказались в неравном положении. В результате Суд отменил данное постановление¹.

2. Субсидиарность. Как и принцип пропорциональ­ности, он введен ст. 5 Договора о ЕС. Практическим аспектам применения данного принципа посвящен Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Означает он следующее. Если та или иная деятельность находится в сфере совместной компетенции сообщества и государства, то сообщество действует, если:

а) проблема не может быть решена государством са­мостоятельно;

б) проблема может быть решена сообществом луч­ше, чем государством.

3. Равенство, или недискриминация. Этот принцип не только включен в общие принципы права ЕС, но и закреплен в Договоре о ЕС. Так, в ст. 141 (быв­шей 119) говорится, что каждое государство — член Союза «обеспечивает соблюдение принципа равной оп­латы для мужчин и женщин за равный или равноцен­ный труд». Суть принципа состоит в требовании, что­бы во всех случаях и обстоятельствах правовое поло­жение физических, юридических и социальных групп всегда было равным.

4. Принцип защиты законных ожиданий берет на­чало из германского права. Он хорошо прижился в правовой системе Европейского Союза. Здесь речь идет о том, что принимаемая государством правовая мера должна учитывать интересы тех граждан и юри­дических лиц, которые могут от такой меры понести ущерб. Сюда же относится положение об отсутствии мер со стороны государства, которые оно должно было предпринять, но не предприняло. В качестве еще од-

См.: Апйегьоп Ъ. Ор. сН;. Р. 46.

ной иллюстрации приведем пример из практики Евро­пейского суда^[40]. Германская фирма «Деука» по согла­шению с правительственным агентством ЕУСгЕ осуще­ствляла переработку пищевого зерна. Соглашение состоялось до 1 июня 1975 г. Но с 1 июня того же года Европейская комиссия вынесла постановление, повы­шающее цены за переработку зерна. Фирма «Деука», ссылаясь на это постановление, запросила за свою ра­боту более высокую цену. Правительственное агентст­во отказалось платить запрашиваемую сумму, указав, что соглашение сторон было заключено, когда дейст­вовали старые цены. Спор был передан в националь­ный (германский) суд. Он в свою очередь, поскольку дело касалось постановления инстанции ЕЭС, запро­сил мнение Европейского Суда Правосудия. Суд дал такое заключение: ожидание производителя продать продукт за более высокую цену законно, поскольку с 1 июня 1975 г. вступает в действие шкала цен, уста­новленная Европейской комиссией.

5. Защита основных прав человека. В отечествен­ной научной и учебной литературе приведено много примеров применения этого принципа, и можно было бы комментариев избежать. Приведем лишь одну фор­мулировку из решения Европейского Суда Правосу­дия. По делу «Стаудер против города Ульм» в 1969 г. Суд заключил, что «защита основных прав человека является ведущим принципом права Сообщества и подлежит защите со стороны Суда»^[41].

Каких-либо особых механизмов по защите прав че­ловека в ЕС, однако, не создано. Союз в этом отноше­нии полностью полагается на такую международную организацию, как Совет Европы^[42]. Дела, которые рас­сматривал Европейский Суд Правосудия, всегда каса­лись прав человека в сфере социально-экономической и были связаны с ведением деловых операций. Впро­

чем, правовые авторитеты Запада придают заявлени­ям Суда сообщества в вопросах защиты прав человека универсальный смысл.

6. Обеспечение процессуальных прав. Этот принцип включает право стороны на справедливый процесс, на то, чтобы в ходе состязательного (не обязательно су­дебного) процесса быть выслушанной. Главная цель состоит в том, чтобы с помощью этого принципа если не устранить, то сгладить различия в правовых и го­сударственных системах 27 стран — членов ЕС. Сто­роны в процессе (подразумевается конечно же граж­данский процесс) должны получить максимальные возможности высказать и защитить свою точку зре­ния. В этой связи генеральный адвокат Европейского Суда Правосудия Уорнер, выступая по делу одной ас­социации против Европейской комиссии, заявил, что «существует общее правило, по которому лицо, чьи интересы затрагивает решение государственного орга­на, должно иметь возможность изложить свое мне- ние»¹. А дело было в том, что Комиссия наложила на ассоциацию штраф по факту ее действий, не дав ей возможности защититься (не в судебном процессе, а при расследовании факта). Суд отменил решение Ко­миссии.

Здесь приведены лишь несколько судебных реше­ний, но и из них нельзя не увидеть роль Европейского суда в общественных отношениях Европейского Сою­за, в толковании и развитии союзного права, в обеспе­чении примата этого права над правом государств — членов ЕС. Заметим еще, что Суд ставит во главу об­щественных отношений норму права. Суд выводит деятельность государственных органов Союза, вклю­чая суды, на тот правовой уровень, который он (и ни­какая другая власть) считает обязательным. И он сле­дит также за тем, чтобы источники права Союза были ясны и понятны, а применение норм права — по воз­можности безупречным.

Подробнее см.: Ильин Ю. Д. Указ. соч. С. 53—55.