Европейский Совет
Не следует путать Европейский Совет с Советом Министров (так называемым Советом Европейского Союза) либо Советом Европы (существующим за рамками как Европейского Сообщества, так и Евросоюза).
Европейский Совет включает глав правительств или государств стран-членов, а также Президента Комиссии. Регулярные встречи (саммиты) первых лиц государств проводятся начиная с 60-х годов, но официальный статус они получили намного позже. Так как национальные интересы уже были представлены в Совете Министров, то, по-видимому, было принято решение о том, что стратегия развития Сообщества должна разрабатываться на наивысшем политическом уровне. К тому же Европейский Совет получил статус органа, уполномоченного урегулировать разногласия в вопросах первостепенной важности, возникающие между государствами-членами.
Несмотря на свой недостаточно определенный статус, Европейский Совет становится все более влиятельной структурой, которая определяет основные на-
правления европейской политики, а также придает динамику процессам развития. В случае, если необходимо внести какие-либо существенные изменения в договора, то данный вопрос прежде всего рассматривается на саммите, после созывается межправительственная конференция (МПК), на которой и утверждаются поправки к первичному законодательству.
Именно благодаря Европейскому Совету были достигнуты договоренности, которые привели к объявлению прямых выборов в ЕП, а также введению единой европейской валюты, а толчок к образованию Евросоюза был дан специальным комитетом, созданным в рамках Европейского Совета (комитет Дуга). В перечень тем, постоянно обсуждаемых на заседаниях Европейского Совета, входят также вопросы о состоянии европейской экономики и международных отношений.
Рис. 3.3. Европейский Совет
На примере Европейского Совета может быть проиллюстрирован путь, пройденный Сообществом в целом.
Первоначально это была лишь серия эпизодических встреч, а сегодня он считается неотъемлемым участником процесса принятия решений.Европейская Комиссия (ст. 211—213 ДОЕС)
За время существования положение Комиссии в системе органов Сообщества претерпевало значительные изменения — то она провозглашалась прообразом общеевропейского правительства, то объявлялась бюрократическим аппаратом Сообщества. Роль Комиссии в структуре ЕС определенно снизилась в результате усиления влияния ЕП; кроме того, считается, что "брюссельские бюрократы" не пользуются особой популярностью среди общественности — если, конечно, верить британским многотиражным изданиям. Скандал, сопровождавший коллективную отставку Комиссии в связи с обвинениями в злоупотреблениях (1999 г.), уж никак не способствовал созданию ее позитивного имиджа, несмотря на заверения о приверженности принципу "прозрачности". Тем не менее в целом деятельность указанной структуры может считаться довольно эффективной, так как успех европейских интеграционных процессов вряд ли был бы достигнут без участия Комиссии как движущей, направляющей и примиряющей силы.
формирование Комиссии
В состав Комиссии может входить не более 27 членов — по одному от каждого государства-участника.
Члены Комиссии, которые должны быть гражданами Европейского Сообщества, назначаются национальными правительствами и утверждаются ЕП. Договор об образовании ЕС предусматривает принцип независимости членов Комиссии, которые приносят присягу, обязывающую их не подчиняться указаниям правительства или какого-либо иного органа и руководствоваться исключительно интересами Сообщества. Член Комиссии, не выполняющий обязательств, возложенных на него при вступлении в должность, может быть смещен с поста СЕС, а Комиссия в целом может быть отправлена в отставку решением Европарламента. (Следует отметить, что участие ЕП в процессе формирования Комиссии является положительным фактором, подтверждающим ее статус официальной демократической структуры.)
Совет Европейского Союза назначает Президента из числа членов Комиссии после соответствующих консультаций с ЕП.
Президент обладает значительными полномочиями, поскольку он не только председательствует на заседаниях Комиссии, а и представляет Европу на международных саммитах. Комиссия подразделяется на главные управления (directorates-general (DGs)); во главе каждого из них стоит генеральный директор (director-general), который, в свою очередь, подотчетен члену Комиссии, ответственному за работу соответствующего управле-ния в целом. Управления формируются в соответствии с направлением их деятельности, к примеру, это может быть промышленность, образование, воспитание и проблемы молодежи. Надлежащая работа каждого члена Комиссии обеспечивается кабинетом — штат Комиссии насчитывает в целом около 18 тыс. сотрудников.
Роль Комиссии
В то время как ЕП выражает интересы граждан Европы, а Совет — интересы государств-членов, Комиссия является представителем Сообщества как единого целого. Ст. 211 ДОЕС возлагает на Комиссию обязанности по "обеспечению надлежащего функционирования и развития единого рынка" — это послужило причиной того, что Комиссия получила название "блюстителя договоров" ('Guardian of the Treaties').
Комиссия является многоотраслевой структурой, на которую возложены законодательные, административные, исполнительные функции, а также некоторые функции, схожие с судебными (они будут кратко рассмотрены ниже).
Роль Комиссии в законодательном процессе
Комиссия играет первостепенную роль в законотворческой деятельности Сообщества, причем ее основная функция состоит в том, что она является инициатором разработки законопроектов. Как уже упоминалось в разделе, посвященном ЕП, Комиссия раз-
рабатывает законопроект, который передается Совету и ЕП для рассмотрения и/или утверждения. Еще одна форма участия Комиссии в законотворческом процессе — внесение изменений в законодательство в случаях, когда Совет либо Парламент (или оба органа) не могут прийти к согласию по данному вопросу;
Комиссия также нередко принимает участие в обсуждении поправок, предложенных указанными структурами.
Законодательная инициатива Комиссии часто прямо обусловлена указанием Совета об изучении какого-либо вопроса (согласно ст. 208 ДОЕС); более того, изменения, внесенные ДЕС, также позволяют ЕП требовать от Комиссии внесения соответствующих законодательных предложений (ст. 192 ДОЕС). В обязанности Комиссии входит опубликование ежегодной программы, которая дает общее представление о планах и приоритетных направлениях развития законодательной базы в следующем году; таким образом. Комиссия вносит свой вклад в разработку стратегии Сообщества в целом (благодаря участию в этих процессах она получила название "двигателя интеграции"). Об этом свидетельствует сборник официальных документов Комиссии (так называемая Белая книга), изданных под общим названием "Формирование внутреннего рынка" (Completion of the Internal Market (СОМ (85)310)) и сыгравших значительную роль в создании ЕЕА.
Кроме того, при определенных, довольно редких, обстоятельствах Комиссии предоставлено право самостоятельно утверждать законодательные акты ЕС.
(Об этом свидетельствует ст. 86(3) ДОЕС). Также законодательные полномочия могут быть делегированы Комиссии Советом, опять же в прямо предусмотренных случаях.
Административные и исполнительные функции Комиссии
Законодательство, если уж оно было принято, должно работать, а политика, если она была разработана, должна претворяться в жизнь. Поскольку и политика, и законы должны реализовываться, в основном, на национальном уровне, роль Комиссии, как правило, не подразумевает непосредственных действий, она скорее выполняет функцию наблюдателя, осуществляющего надзор за соблюдением норм национальными органами государств-членов.
Комиссия контролирует вопросы, связанные с годовым бюджетом Евросоюза, в том числе работу ряда фондов, в частности Европейского социального фонда и, что очень важно. Европейского Аграрного и гарантийного фонда, который составляет около 50 % годового бюджета Сообщества.
Комиссия, к тому же, играет центральную роль в сфере внешних связей Сообщества.
Успехам ЕС на международной арене способствует активное участие Комиссии в переговорах по подписанию торговых договоров и соглашений о сотрудничестве со странами или группами стран, не входящими в Содружество. К примеру. Комиссия представляет ЕС в ООН и ее специализированных структурах, в частности Всемирной торговой организации (см. ст. 302 ДОЕС).Контрольные и квазисудебные функции Комиссии
Комиссии предоставлены две различные судебные (или схожие с судебными) функции. Во-первых, ст. 226 ДОЕС предусматривает право Комиссии проводить расследование и возбуждать дело в СЕС в отношении государства-члена, которое, по ее мнению, не выполняет своих обязательств перед Сообществом. Комиссия предпринимает все возможные меры к тому, чтобы устранить нарушение на неформальном уровне — посредством консультаций и переговоров с "провинившимся" государством, так как обращение в СЕС считается крайней мерой. (Данный механизм будет подробно рассмотрен в гл. 6.)
Во-вторых, Комиссия выступает основным гарантом соблюдения норм Сообщества, регулирующих вопросы конкуренции. В частности, любая предпринимательская структура (undertaking — термин, широко используемый в ЕС для обозначения юридического или физического лица — субъекта хозяйственной деятельности), не соблюдающая правила торговли, действующие на территории Сообщества, может быть признана виновной в нарушении законодательства Сообщества (ст. 81 и 82 ДОЕС). Согласно Регламенту 17 (Официальный вестник Европейского Союза; 1956—62 OJ Spec Ed 87), Комиссии предоставляется право расследовать возможные нарушения законодательства, выносить официальные решения относительно того, имело ли место правонарушение, а также штрафовать виновных. Несмотря на то, что перечисленные следственные и судебные действия Комиссии могут быть опротестованы, указанные пол-
Рис. 3.4. Место Комиссии в ЕС
номочия дают ей возможность оказывать значительное влияние на выработку политики ЕС.
В дополнение к этому. Комиссия, так же, как и ЕП и Совет Европейского Союза, уполномочена осуществлять надзор над другими органами посредством механизма процедуры судебного контроля, предусмотренного упомянутым договором (см. гл. 6).
Выводы
Можно сказать, что права, предоставленные Комиссии, ставят ее на значительно более высокую ступень по сравнению с "бюрократическим аппаратом" Сообщества. Данная структура может быть охарактеризована как sui generis, многопрофильная организация, пользующаяся значительным влиянием не только в разрешении текущих вопросов управления Сообществом, айв определении основных направлений его развития. Тем не менее уже упоминалось, что власть Комиссии не является неограниченной и реализация значительной части ее полномочий осуществляется по усмотрению Совета под контролем ЕП.
Еще по теме Европейский Совет:
- § 1. Правовое регулирование внешнеэкономических отношений ЕС с европейскими странами, США и Японией
- § 5. Гуманитарное сотрудничество в рамках Европейского Союза
- 2.2. Развитие европейских сообществ
- Европейский Совет
- 1. Законодательство Европейского Союза о пересечении людьми государственных границ
- 2.1. Историко-правовые аспекты становления европейской системы международной безопасности
- 2.2. Правовой статус Организации Североантлатического договора и Западноевропейского Союза, как главных военных компонентов современной системы европейской безопасности
- 2.4. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе как региональный механизм в системе европейской безопасности
- § 1. Институциональная система Европейского Союза.
- § 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.
- § 1. Европейский Совет.