Европейский Совет

Не следует путать Европейский Совет с Советом Министров (так называемым Советом Европейского Союза) либо Советом Европы (существующим за рам­ками как Европейского Сообщества, так и Евросоюза).

Европейский Совет включает глав правительств или государств стран-членов, а также Президента Комиссии. Регулярные встречи (саммиты) первых лиц государств проводятся начиная с 60-х годов, но официальный статус они получили намного позже. Так как национальные интересы уже были представ­лены в Совете Министров, то, по-видимому, было при­нято решение о том, что стратегия развития Сообще­ства должна разрабатываться на наивысшем полити­ческом уровне. К тому же Европейский Совет полу­чил статус органа, уполномоченного урегулировать разногласия в вопросах первостепенной важности, возникающие между государствами-членами.

Несмотря на свой недостаточно определенный ста­тус, Европейский Совет становится все более влия­тельной структурой, которая определяет основные на-

правления европейской политики, а также придает динамику процессам развития. В случае, если необ­ходимо внести какие-либо существенные изменения в договора, то данный вопрос прежде всего рассматри­вается на саммите, после созывается межправитель­ственная конференция (МПК), на которой и утвер­ждаются поправки к первичному законодательству.

Именно благодаря Европейскому Совету были достигнуты договоренности, которые привели к объявлению прямых выборов в ЕП, а также введе­нию единой европейской валюты, а толчок к образо­ванию Евросоюза был дан специальным комитетом, созданным в рамках Европейского Совета (комитет Дуга). В перечень тем, постоянно обсуждаемых на заседаниях Европейского Совета, входят также во­просы о состоянии европейской экономики и между­народных отношений.

Рис. 3.3. Европейский Совет

На примере Европейского Совета может быть про­иллюстрирован путь, пройденный Сообществом в це­лом.

Европейская Комиссия (ст. 211—213 ДОЕС)

За время существования положение Комиссии в системе органов Сообщества претерпевало значи­тельные изменения — то она провозглашалась про­образом общеевропейского правительства, то объяв­лялась бюрократическим аппаратом Сообщества. Роль Комиссии в структуре ЕС определенно снизи­лась в результате усиления влияния ЕП; кроме того, считается, что "брюссельские бюрократы" не пользу­ются особой популярностью среди общественности — если, конечно, верить британским многотиражным изданиям. Скандал, сопровождавший коллектив­ную отставку Комиссии в связи с обвинениями в зло­употреблениях (1999 г.), уж никак не способствовал созданию ее позитивного имиджа, несмотря на заве­рения о приверженности принципу "прозрачности". Тем не менее в целом деятельность указанной струк­туры может считаться довольно эффективной, так как успех европейских интеграционных процессов вряд ли был бы достигнут без участия Комиссии как движущей, направляющей и примиряющей силы.

формирование Комиссии

В состав Комиссии может входить не более 27 чле­нов — по одному от каждого государства-участника.

Члены Комиссии, которые должны быть гражда­нами Европейского Сообщества, назначаются нацио­нальными правительствами и утверждаются ЕП. До­говор об образовании ЕС предусматривает принцип независимости членов Комиссии, которые приносят присягу, обязывающую их не подчиняться указани­ям правительства или какого-либо иного органа и руководствоваться исключительно интересами Сооб­щества. Член Комиссии, не выполняющий обяза­тельств, возложенных на него при вступлении в дол­жность, может быть смещен с поста СЕС, а Комис­сия в целом может быть отправлена в отставку реше­нием Европарламента. (Следует отметить, что учас­тие ЕП в процессе формирования Комиссии являет­ся положительным фактором, подтверждающим ее статус официальной демократической структуры.)

Совет Европейского Союза назначает Президен­та из числа членов Комиссии после соответствующих консультаций с ЕП.

ния в целом. Управления формируются в соответ­ствии с направлением их деятельности, к примеру, это может быть промышленность, образование, вос­питание и проблемы молодежи. Надлежащая рабо­та каждого члена Комиссии обеспечивается кабине­том — штат Комиссии насчитывает в целом около 18 тыс. сотрудников.

Роль Комиссии

В то время как ЕП выражает интересы граждан Европы, а Совет — интересы государств-членов, Ко­миссия является представителем Сообщества как единого целого. Ст. 211 ДОЕС возлагает на Комиссию обязанности по "обеспечению надлежащего функцио­нирования и развития единого рынка" — это послу­жило причиной того, что Комиссия получила назва­ние "блюстителя договоров" ('Guardian of the Tre­aties').

Комиссия является многоотраслевой структурой, на которую возложены законодательные, админи­стративные, исполнительные функции, а также не­которые функции, схожие с судебными (они будут кратко рассмотрены ниже).

Роль Комиссии в законодательном процессе

Комиссия играет первостепенную роль в законо­творческой деятельности Сообщества, причем ее ос­новная функция состоит в том, что она является ини­циатором разработки законопроектов. Как уже упо­миналось в разделе, посвященном ЕП, Комиссия раз-

рабатывает законопроект, который передается Сове­ту и ЕП для рассмотрения и/или утверждения. Еще одна форма участия Комиссии в законотворческом процессе — внесение изменений в законодательство в случаях, когда Совет либо Парламент (или оба орга­на) не могут прийти к согласию по данному вопросу;

Комиссия также нередко принимает участие в об­суждении поправок, предложенных указанными структурами.

Законодательная инициатива Комиссии часто прямо обусловлена указанием Совета об изучении какого-либо вопроса (согласно ст. 208 ДОЕС); более того, изменения, внесенные ДЕС, также позволяют ЕП требовать от Комиссии внесения соответствую­щих законодательных предложений (ст. 192 ДОЕС). В обязанности Комиссии входит опубликование еже­годной программы, которая дает общее представле­ние о планах и приоритетных направлениях разви­тия законодательной базы в следующем году; таким образом. Комиссия вносит свой вклад в разработку стратегии Сообщества в целом (благодаря участию в этих процессах она получила название "двигателя интеграции"). Об этом свидетельствует сборник офи­циальных документов Комиссии (так называемая Белая книга), изданных под общим названием "Фор­мирование внутреннего рынка" (Completion of the Internal Market (СОМ (85)310)) и сыгравших значи­тельную роль в создании ЕЕА.

Кроме того, при определенных, довольно редких, обстоятельствах Комиссии предоставлено право са­мостоятельно утверждать законодательные акты ЕС.

(Об этом свидетельствует ст. 86(3) ДОЕС). Также за­конодательные полномочия могут быть делегирова­ны Комиссии Советом, опять же в прямо предусмо­тренных случаях.

Административные и исполнительные функции Комиссии

Законодательство, если уж оно было принято, должно работать, а политика, если она была разра­ботана, должна претворяться в жизнь. Поскольку и политика, и законы должны реализовываться, в ос­новном, на национальном уровне, роль Комиссии, как правило, не подразумевает непосредственных действий, она скорее выполняет функцию наблюда­теля, осуществляющего надзор за соблюдением норм национальными органами государств-членов.

Комиссия контролирует вопросы, связанные с годовым бюджетом Евросоюза, в том числе работу ряда фондов, в частности Европейского социального фонда и, что очень важно. Европейского Аграрного и гарантийного фонда, который составляет около 50 % годового бюджета Сообщества.

Комиссия, к тому же, играет центральную роль в сфере внешних связей Сообщества.

Контрольные и квазисудебные функции Комиссии

Комиссии предоставлены две различные судеб­ные (или схожие с судебными) функции. Во-первых, ст. 226 ДОЕС предусматривает право Комиссии про­водить расследование и возбуждать дело в СЕС в от­ношении государства-члена, которое, по ее мнению, не выполняет своих обязательств перед Сообще­ством. Комиссия предпринимает все возможные меры к тому, чтобы устранить нарушение на нефор­мальном уровне — посредством консультаций и пе­реговоров с "провинившимся" государством, так как обращение в СЕС считается крайней мерой. (Данный механизм будет подробно рассмотрен в гл. 6.)

Во-вторых, Комиссия выступает основным гаран­том соблюдения норм Сообщества, регулирующих вопросы конкуренции. В частности, любая предпри­нимательская структура (undertaking — термин, ши­роко используемый в ЕС для обозначения юридиче­ского или физического лица — субъекта хозяйствен­ной деятельности), не соблюдающая правила торгов­ли, действующие на территории Сообщества, может быть признана виновной в нарушении законодатель­ства Сообщества (ст. 81 и 82 ДОЕС). Согласно Регла­менту 17 (Официальный вестник Европейского Со­юза; 1956—62 OJ Spec Ed 87), Комиссии предостав­ляется право расследовать возможные нарушения за­конодательства, выносить официальные решения от­носительно того, имело ли место правонарушение, а также штрафовать виновных. Несмотря на то, что перечисленные следственные и судебные действия Комиссии могут быть опротестованы, указанные пол-

Рис. 3.4. Место Комиссии в ЕС

номочия дают ей возможность оказывать значитель­ное влияние на выработку политики ЕС.

В дополнение к этому. Комиссия, так же, как и ЕП и Совет Европейского Союза, уполномочена осуще­ствлять надзор над другими органами посредством механизма процедуры судебного контроля, преду­смотренного упомянутым договором (см. гл. 6).

Выводы

Можно сказать, что права, предоставленные Ко­миссии, ставят ее на значительно более высокую сту­пень по сравнению с "бюрократическим аппаратом" Сообщества. Данная структура может быть охаракте­ризована как sui generis, многопрофильная организа­ция, пользующаяся значительным влиянием не толь­ко в разрешении текущих вопросов управления Сооб­ществом, айв определении основных направлений его развития. Тем не менее уже упоминалось, что власть Комиссии не является неограниченной и реализация значительной части ее полномочий осуществляется по усмотрению Совета под контролем ЕП.