Введение
Одним из средств, обеспечивающих стабильность функционирования банковской системы любого государства, является надзор за деятельностью кредитных организаций (банковский надзор)1, ибо «ослабление банковской системы ...
страны ... представляет угрозу финансовой стабильности как в данной стране, так и за ее пределами»[1] [2]. Призванный, кроме того, защищать интересы вкладчиков и кредиторов, банковский надзор играет не только важную экономическую, но и социальную роль.Процесс становления в Российской Федерации двухуровневой банковской системы, начало которому было положено в 1987-1988 г.г. созданием сначала спецбанков, а позднее коммерческих и кооперативных банков, на сегодняшний день по-прежнему находится в стадии активного формирования, поскольку многим принципиальным подходам, правилам и технологиям, пола- Ь гаемым в основу ее стабильного функционирования лишь предстоит быть раз
работанными.
Отсутствие федеральных законов, регламентирующих процедуры осуществления надзорной деятельности, которые в соответствии со статьей 41 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»[3] (далее - Закон о банках) должны были быть приняты, способствует проявлению еще большего научного интереса и внимания к обозначенной проблеме.
Отнюдь немноголетний опыт построения подлинно двухуровневой банковской системы в нашем государстве (менее 15 лет), кроме своеобразных дореволюционного опыта и опыта периода НЭПа, также является причиной, по которой концепция банковского надзора в отечественной правовой науке еще окончательно не сформировалась.
Исследования в области банковского надзора являются также актуальными и с учетом нестабильного положения российской экономики. Потрясенная кризисом 1998 года, она требует приложения усилий ученых различных областей знаний, что предполагает в ряде случаев необходимость комплексного подхода к решению различных проблем стабилизации экономики России, и, в первую очередь, посредством совершенствования контрольной и надзорной деятельности, в том числе в банковской сфере.
При этом, на наш взгляд, совершенствование правового регулирования банковского надзора необходимо исследовать, прежде всего, в аспекте развития юридической доктрины в отраслевых юридических науках (финансовом, банковском праве). Соглашаясь с мнением ученых, рассматривающих правовую реформу как «некую систему целенаправленных последовательных шагов», «исходным средством» которой является юридическая доктрина1, а также с высказанными в научной литературе точками зрения о необходимости выработки научно-обоснованной концепции по совершенствованию банковского законодательства и, в частности, юриди- [4] [5] ческой доктрины публичности статуса Банка России[6], считаем объективно востребованным исследовать надзор, осуществляемый Банком России за деятельностью кредитных организаций, в теоретико-правовом аспекте.В связи с изложенным, основной целью настоящей работы является исследование теоретико-правовых основ банковского надзора, в условиях формирующейся в Российской Федерации двухуровневой банковской системы.
Достижение указанных целей обусловлено постановкой и решением следующих задач:
-обобщить научные положения и практические рекомендации в области надзора вообще, а также в области банковского надзора в частности;
-проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую осуществление Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций;
-выявить причины, обусловливающие необходимость осуществления банковского надзора;
-определить виды субъектов, за деятельностью которых в Российской Федерации осуществляется банковский надзор;
-охарактеризовать правовое положение Банка России как органа надзора в аспектах: эволюции банковского надзора в истории Российского государства, принципа разделения властей, системообразующего элемента (элемента банковской системы), опыта осуществления банковского надзора в других государствах, компетенции в области банковского надзора;
-определить правовую природу и сформулировать понятие проверочной деятельности, осуществляемой Банком России в отношении кредитных организаций;
-конкретизировать в рамках банковского надзора категорию «контрольно-надзорная деятельность»;
-определить виды надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций;
-рассмотреть особенности деятельности кредитных организаций как объекта банковского надзора;
-выявить цели и определить значение банковского надзора в аспекте его * эффективности;
-очертить круг принципов, которыми необходимо руководствоваться при проведении надзорных мероприятий вообще, и в банковской сфере (за деятельностью кредитных организаций) в частности;
-выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций.
Теоретической основой диссертации являются труды российских и зарубежных ученых по общей теории государства и права, финансовому, банковій скому, административному, гражданскому праву, прокурорскому надзору, ис
тории, экономике, банковскому делу, а также справочная литература по праву, экономике и философии.
При проведении исследования автор опирался на труды ученых- правоведов: С.С.Алексеева, М.М.Агаркова, Ю.С.Адушкина, М.И.Байтина,
A. Г.Братко, А.Ю.Викулина, Л.К.Вороновой, В.В.Гаврилова, Е.Ю.Грачевой,
О.Н.Горбуновой, В.М.Горшенева, А.И.Демидова, И.Б.Шахова, О.С.Иоффе, Я.А.Гейвандова, Л.Г.Ефимовой, Н.Ю.Ерпылевой, Я.А.Здира, М.В.Карасевой, Ю.М.Козлова, Н.М.Конина. А.Е. Лунева, Н.А.Лопашенко, А.В.Малько,
B. М.Манохина, Н.И.Матузова, О.М.Олейник, Д.М.Овсянко, Е.Н.Пастушенко,
Е.В .По Качаловой, П.П.Сергуна, М.С.Студеникиной, Ю.Н.Старилова
Г.А.Тосуняна, Н.И.Химичевой, Е.В.Шориной, А.М.Экмаляна и др.
В диссертации также использованы отдельные теоретические положения и выводы ученых-экономистов: О.И.Лаврушина, Ю.И.Коробова,
А.В.Молчанова, Н.Н.Шульковой, М.М.Ямпольского и др.
Кроме того, были изучены труды иностранных авторов: Ж.-А.Мейера,
Х.И.Мюллера, К.Гавальда, Ж.Стуфле.
Специальное внимание уделено публикациям в периодической печати позиций представителей руководства Банка России, депутатов Государственной Думы, специалистов других государственных органов: Т.В.Парамоновой, * Г.И.Лунтовского, А.Ю.Симановского, В.В.Ткаченко, С.А.Голубева,
В.А.Тарачева и др.
Объектом исследования в настоящей работе являются правоотношения, возникающие в сфере надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций как направление развития юридической доктрины в отраслевых правовых науках (финансовом, банковском праве).
Предметом исследования выступают теоретико-правовые основы регулирования банковского надзора.
Методологическую базу диссертации составляют общенаучные методы ф познания: логический, исторический, системно-структурный, метод комплекс
ного анализа, сравнительного правоведения, социологического исследования и ДР-
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов и методических рекомендаций Банка России.
Отдельному анализу подвергается документ, разработанный международным банковским сообществом - Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью1. Подробно исследованы разделы Кон-4 1 Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью разработаны Ба
зельским комитетом по банковскому регулированию. Основанный в 1975 году председателями центральных банков десяти промышленно развитых стран он является комитетом органов банковского надзора. В него входят руководители инстанций банковского надзора и центральных банков Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. При разработке Базовых принципов эффективного надзора за банковской деятельностью Базельский комитет тесно сотрудничал с органами банковского надзора стран, не входящих в «десятку»: Чили, Китая, Чешской Республики, Гонконга, Мексики, России, Таиланда. (См.: Бизнес и банки. 1998. №21-22.).
цепции Банковского кодекса России1 (далее — Концепция банковского кодекса), касающиеся банковского надзора, обобщены материалы судебной практики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые предпринята попытка комплексного исследования теоретикоправовых основ надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью * кредитных организаций (банковского надзора): его понятия, видов, обусловли
вающих факторов, целей и объектов воздействия, а также субъектного состава надзорных правоотношений в банковской сфере.
В настоящей диссертации разработаны основные положения, а также сделаны выводы, определяющие ее научную новизну, которые выносятся на защиту:
1 .Признаки, положенные законодателем в основу дефиниции «кредитная организация» одновременно являются факторами, причинообразующими необходимость осуществления надзора за ее деятельностью;
^ 2.Дефиниция «кредитная организация» носит формально-определенный
характер. Однако, это не исключает возможности отнесения к кредитной системе государства и других финансово-кредитных институтов, при этом не подпадающих под сферу осуществления надзора со стороны Банка России;
3.
Проверочная деятельность, осуществляемая Банком России в отношении кредитных организаций, является по своей правовой природе контрольнонадзорной;4. Контрольно-надзорная деятельность Банка России сочетает в себе как регулирующее, так и управляющее воздействие на работу кредитных организаций с отведением преобладающего места и значения регулирующему методу;
^ 'Документ разработан с использованием материалов заседаний Общественного экспертного
совета по банковскому законодательству, рабочих заседаний по проблемам кодификации банковского законодательства, проводившихся с участием Межрегионального банковского совета при Председателе Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, руководителей Банка России, АРКО, Ассоциации российских банков, Ассоциации региональных банков «Россия», ученых Института государства и права, Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации, руководителей коммерческих банков. См.: Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2000. №15.
5. Банковский надзор относится к внутриведомственной (внутриотраслевой) надзорной деятельности, содержащей в себе элементы самоопределения поднадзорных субъектов;
6. Классификацию видов банковского надзора возможно проводить по критерию наличия либо отсутствия у надзорного органа непосредственной связи с проверяемой кредитной организацией на дистанционные и контактные проверки.
7.Объектом банковского надзора является деятельность кредитных организаций.
8. Деятельность кредитных организаций в сфере банковского надзора - урегулированная нормами права, локальными нормативными актами, актами применения Банка России, обычаями делового оборота, совокупность действий кредитной организации, непосредственно связанная с совершением банковских операций и других операций кредитных организаций, так и непосредственно не связанная с ними, но их обеспечивающая, вытекающая из их существа или могущая повлиять на их совершение;
9.3а Банком России необходимо сохранить функцию по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций с закреплением в законе норм об исключительной компетенции органов судебной власти (арбитражных судов) по принудительному взысканию штрафов за нарушение норм, регулирующих банковскую деятельность;
Ю.При осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций необходимо руководствоваться общеправовыми и специальными принципами: правовой исследовательской деятельности, контрольно-надзорной (контрольной и надзорной) деятельности, принципами банковского надзора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации имеет несколько аспектов: научный, правотворческий, правоприменительный и учебный, что проявляется в следующем:
1 .Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правового регулирования надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций;
!.Рекомендации, содержащиеся в диссертации могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых актов, регламентирующих указанную сферу функционирования банковской системы;
3.Отдельные выводы могут быть использованы в правоприменительной практике Банка России, судов и правоохранительных органов;
4. Материалы настоящего исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов диссертации была осуществлена в различных формах:
-чтение лекций и проведение практических и семинарских занятий по финансовому и банковскому праву в Саратовском государственном социально- экономическом университете и других высших учебных заведениях;
-выступление с докладами на научных и научно-практических конференциях;
-публикация статей;
-обсуждение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
*
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, приложения и библиографии.