Виды кредитных организаций как субъектов надзора Банка России

Создание и функционирование кредитных организаций на территории нашего государства возможно в двух альтернативных формах: в форме банка H или небанковской кредитной организации, понятия которых закреплены, как

уже было отмечено выше, в Законе о банках.

предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России».

На наш взгляд, наиболее точно функцию современных коммерческих банков охарактеризовывает М.М.Ямпольский, который в качестве «важнейшей особенности деятельности банков» называет функцию «образования платежных средств для наличного и безналичного денежных оборотов, снабжение ими хозяйственного оборота и изъятие таких средств из оборота». Автор подчеркивает, что «никакие другие органы эти операции не осуществляют». Например, «выдача ссуды, - пишет М.М.Ямпольский, - представляет собой, главным образом, процесс создания платежных средств, которые могут быть использованы для погашения ссудной задолженности, а также для образования кредитных ресурсов»^[31].

Экономическое обоснование сущности банков как универсальных кредитных центров нельзя в равной мере отнести к сущности небанковских кредитных организаций. Известный российский ученый в области банковского права М.М.Агарков, в работах которого исследованы вопросы правового регулирования банковской деятельности в первые десятилетия советской * власти называл «три функции, характерные для банка: 1) собирание чужих

средств, 2) оказание кредита и 3) содействие платежному обороту».

Вместе с тем, в литературе отмечается, что «банки редко и лишь весьма короткое время занимались какой-либо операцией; обыкновенно же они соединяли занятие переводом денег с кредитными операциями. Поэтому деление на оборотные и кредитные банки имеет только теоретическое назначение»^{[32] [33].}

Поскольку сведения, содержащиеся в приведенной цитате почерпнуты

из энциклопедического словаря 1851 года издания, постольку мы можем

говорить о том, что банки, выполнявшие какую-либо одну функцию,

собственно банками можно называть лишь условно. Это, скорее, были лишь Щг

прообразы банковских учреждений, так как выше уже отмечалось, что банк - это «такая ступень развития денежного хозяйства, при которой кредитная, денежные и расчетные операции стали в их совокупности концентрироваться в едином центре».

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что постановка вопроса об

узкой специализации банков на выполнение одной операции возможна лишь в

аспекте эволюционного развития банков (историческом). Однако, к этому

^ нельзя относиться однозначно. В современных условиях под названием

небанковские кредитные организации функционируют организации, которые

тоже специализируются на выполнении отдельных банковских операций.

Согласно Инструкции Банка России «О порядке применения федеральных

законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и

лицензирования банковской деятельности», а также Положения Банка России

«Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских

кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции»

от 21 сентября 2001 г.

^ быть выданы три вида лицензий. В соответствии с первым - небанковские

кредитные организации вправе осуществлять банковские операции по

открытию и ведению банковских счетов юридических лиц; осуществлению

расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков -

корреспондентов, по их банковским счетам; инкассации денежных средств,

векселей, платежных и расчетных документов; купле-продаже иностранной

валюты в безналичной форме (п. 8.4.1 Инструкции). В соответствии со вторым

видом - небанковские кредитные организации вправе осуществлять лишь одну

банковскую операцию - инкассацию денежных средств, векселей, платежных и

расчетных документов (п. 8.4.2 Инструкции). В соответствии с третьим видом

- привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на

Щг

определенный срок); размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет; куплю-продажу иностранной валюты в безналичной форме; выдачу банковских гарантий; а также сделки,

перечисленные в статье 5 Закона о банках (в том числе с ценными бумагами) (п.1.2. Положения). В соответствии с перечисленными видами банковских операций, которые они вправе совершать, их называют «расчетные НКО», «организации инкассации», «небанковские депозитно-кредитные организации». В зависимости от функционального назначения расчетные небанковские кредитные организации могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам¹.

В соответствии со статистическими данными на 01.01.2000 г. в России действовали 2342 кредитных организации, из которых небанковских кредитных организаций только 34 (остальные - 2376 - банки) . Такое количественное соотношение, вероятнее всего, означает, что экономика страны не испытывает потребность в создании большего их числа. В связи с этим, вряд ли можно согласиться с мнением группы ученых (Г.А.Тосуняна, А.Ю.

К числу таких объективных причин относятся: во-первых, довольно широкий перечень банковских операций и иных сделок, которые кредитная организация вправе осуществлять помимо банковских операций, побуждает кредитные организации специализироваться на оказании какой-либо отдельной банковской услуги или какого-то перечня таких услуг, но всегда такой перечень будет закрытым, так как довольно проблематично для одной (пусть и крупной) организации осуществлять все банковские операции и иные финансовые операции, разрешенные для кредитных организаций; во-вторых, неизбежно ^{[35] [36] ограниченные возможности (организационные, материальные, кадровые и др.) любой кредитной организации, которые не позволяют им расширяться и укрупняться бесконечно.. - »1.}

Специализация в банковской деятельности возможна в двух ее проявлениях. Первое - специализация деятельности каждой конкретной кредитной организации. Например, работа преимущественно с одним и тем же кругом клиентов, кредитование определенных сфер деятельности и т.п. Назовем такую специализацию внутриорганизационной^{[37] [38]. Другое проявление специализации банковской деятельности - специализация отдельных видов кредитных организаций, когда деятельность одного из них (банка) характеризуется как универсальная, а деятельность другого (небанковской кредитной организации) - как узкоспециализированная. Назовем ее внутрисистемной специализацией.}

В таком случае позицию Г.А.Тосуняна, А.Ю.Викулина и А.М.Экмаляна по вопросу о причинах существования небанковских кредитных организаций наряду с банками вряд ли можно считать последовательно обоснованной. C одной стороны, они справедливо отмечают тот факт, что кредитная организация может «специализироваться на оказании какой-либо отдельной банковской услуги или какого-то перечня услуг».

осуществлении одной банковской операции могут только организации инкассации. Расчетные небанковские кредитные организации и небанковские депозитно-кредитные организации выполнять как минимум две соответствующие операции всегда обязаны.

Что касается той специализации, о которой говорят указанные авторы,

• то можно констатировать, что на законодательном уровне на сегодняшний день она не закреплена (это следует утверждать с оговоркой, так как в Законе о Банке России (ст.73) употребляется словосочетание «виды банков»).

Столь значительное внимание деятельности небанковских кредитных организаций мы уделяем в связи с тем, что среди ученых существуют серьезные разногласия по вопросу отнесения или не отнесения отдельных кредитных организаций, функционирующих на рынке финансовых услуг, к небанковским кредитным организациям. Однако, достижение единства во мнениях на этот счет объективно необходимо, поскольку оно должно ^ способствовать однозначному решению вопроса о том, деятельность каких

организаций, функционирующих на рынке финансовых услуг должна подвергаться надзору со стороны Банка России.

C учетом того обстоятельства, которое, несмотря на достаточно большое число суждений по вопросу о понятии небанковская кредитная организация, позволяет отметить тенденцию к выделению в них двух основных направлений, попытаемся сгруппировать их и сформулировать как научные позиции сторонников двух основных подходов.

Сторонники первого подхода склонны утверждать, что к небанковским кредитным организациям следует относить организации, осуществляющие отдельные банковские операции, перечисленные в Законе о банках, если их

*

совокупность не образует признаков банка.

РОССИЙСКАЯ ГОСУ ДА РСПЕП BAflf

41 БИБ JiiiOIESA

Сторонники второго подхода, в свою очередь, считают, что к небанковским кредитным организациям следует относить организации, функционирующие на рынке финансовых услуг, деятельность которых во многом аналогична деятельности банков, но таковой не является (Ю.И.Коробов, М.Э.Капитанец).

4 Следует отметить, что позиция тех или иных авторов в обозначенной

выше дискуссии в значительной мере определяется их воззрениями на наличие либо отсутствие признаков небанковской кредитной организации двоякого характера. Первый из них, сугубо формальный признак, характеризует небанковскую кредитную организацию как организацию, подпадающую либо не подпадающую под требования закона об отнесении ее к таковой. Другой признак, наполненный экономическим содержанием, позволяет относить либо не относить организацию к небанковской кредитной организации, учитывая при этом характер ее деятельности.

^ Симбиоз подобных признаков, в разных его вариантах, может в одних

случаях приводить к верному решению об отнесении той или иной организации к небанковской кредитной организации, а может, наоборот, вводить в заблуждение и, как следствие, приводить к неверному решению. В частности, нам кажется весьма противоречивой позиция группы ученых (Г.А. Тосуняна, А.Ю. Викулина, А.М. Экмаляна), которые при определении отраслевой принадлежности организации полагают необходимым использовать помимо так называемого «содержательного подхода», определяющего отраслевую принадлежность организации, к числу небанковских кредитных организаций учитывать и такой факт как осуществление предпринимательской деятельности, заключающейся в систематическом проведении банковских

*

операций, на основании специального разрешения (лицензии) Банка России . Однако, такую позицию можно считать логически верной в контексте, изложенном в Комментарии к Уголовному кодексу Российской Федерации, в

котором А.Э. Жалинский предлагает ее (позицию) для целей правоприменительной практики в рамках уголовно-процессуального производства. Он пишет: «Не является во всяком случае банковской деятельностью те виды операций, для осуществления которых не требуется регистрации в качестве кредитных организаций и получения специального Q разрешения (лицензии) Банка России»¹.

На наш взгляд, в целях установления признаков объективной стороны незаконной банковской деятельности данный комментарий является вполне приемлемым. Однако, для целей установления экономического и правового статуса небанковской кредитной организации подобное толкование является не вполне пригодным. Хронологическая последовательность (алгоритм) создания любого юридического лица (занятия определенным видом деятельности), в том числе и небанковской кредитной организации, предполагает сначала определение направлений деятельности такого юридического лица ее ф учредителями и лишь затем - государственную регистрацию и получение

соответствующей лицензии, которые являются не причиной создания юридического лица, а следствием, порожденным природой того вида деятельности, который создаваемая организация намерена осуществлять. В противном случае, то есть в случае осуществления организацией деятельности, в частности, банковской деятельности, подлежащей лицензированию, без осуществления такового, можно сделать вывод, что налицо признаки состава преступления незаконной банковской деятельности.

Вместе с тем, мы поддерживаем мнение Г.А.Тосуняна, А.Ю.Викулина, А.М.Экмаляна², а также О.М.Олейник³ и А.Г.Братко⁴, которые очерчивают круг

р ------------------------------

Комментарий к Уголовному кодексу РФ. Под общей редакцией Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. M., 1998. С. 172.

² Данные авторы перечисляют виды небанковских кредитных организаций, конкретизируя их по специализации, относя сюда: клиринговое учреждение, расчетный центр организованного рынка ценных бумаг, организация инкассации. См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Указ. раб. С. 198.

³ См.: Олейник О.М. Указ. раб. С. 174-176.

⁴ См.: Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). M., 2000. С. 127-129.

небанковских кредитных организаций теми организациями, которые определены в качестве таковых в нормативно-правовых актах.

К сожалению, позиция законодателя в отношении понятия «небанковская кредитная организация» в смысле самого наименования организации нельзя считать преемственной.

В Законе РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»¹ (ч.1 ст.2 ) содержалось понятие «другие кредитные учреждения», в Законе о Банке России содержится термин «иная кредитная организация» (ч.2 ст. 73) в Гражданском кодексе - другая кредитная организация (например, в статье 834), в Концепции Банковского кодекса в одних случаях упоминаются понятия «банк» и «кредитная организация» как самостоятельные разновидности организаций (об этом свидетельствует используемый между ними союз «и» (в частности, в абзаце 2 параграфа 1 главы 2), в других случаях используется лишь понятие «кредитная организация», вероятнее всего, в значении понятия родового (например, в словосочетании «роль ассоциаций и союзов кредитных организаций» (абз. 7 §2 той же главы). Особо примечательным в данной Концепции является то, что при освещении Главы «Об операциях ведения банковских счетов и расчетов» как о «наиболее распространенных и важных в повседневном хозяйствовании функциях ... (обеспечении расчетов, инкассации и т.п.)» авторы говорят лишь о «повседневном хозяйствовании» банков, тогда как в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами именно расчетные операции и операции по инкассации вправе наряду с банками осуществлять и небанковские кредитные организации. Наконец, как толковать словосочетание «интересы клиентов и кредиторов банков, а также самих кредитных организаций» - нам не ясно. ^{[39] [40]}

К сожалению, сложить четкое представление о перечисленных наименованиях кредитных организаций достаточно сложно, так как отсутствуют какие-либо критерии их сопоставления.

Например, чем объяснить используемое в тексте Гражданского кодекса понятие «другие кредитные организации», если учесть, что решение о введении его в действие было принято Государственной Думой 22 декабря 1995 года¹, а ныне действующая редакция Закона о банках была принята 7 июля 1995 года².

Не свободны от противоречий и мнения, изложенные в экономической литературе.

В частности, Ю.И.Коробов пишет: «Небанковские финансово-кредитные институты - это учреждения, формально банками не являющиеся (не имеющие банковской лицензии³), но основная деятельность которых связана с оказанием финансовых услуг и осуществлением операций, во многом аналогичных банковским. В силу последнего обстоятельства в англоязычной экономической

¹ См.: Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. № 32. Ст. 3302.

² Исследуя устройство кредитной системы Франции, К.Гавальда и Ж.Стуфле рассматривают понятие кредитного учреждения не более как родового, базисного понятия, которое гласит: «Кредитные учреждения суть юридические лица, которые совершают в качестве обычного занятия банковские операции». В свою очередь, «банковские операции включают в себя получение средств от физических и юридических лиц, кредитные операции, а также предоставление плательщикам и государству платежных средств». Кредитным учреждениям также разрешено осуществлять ограниченное число операций (дополнительных действий), рассматриваемых как естественно сопровождающих специфическую банковскую деятельность. Кредитные учреждения во Франции могут получить разрешение осуществлять свою деятельность в качестве банка, банка взаимного кредита или кооперативного кредита, сберегательной и страховой кассы, кассы муниципального кредита, финансовой компании или специализированного финансового учреждения, учреждения, чья основная деятельность заключается в управлении ценными бумагами. В частности, статус специализированных финансовых учреждений К.Гавальда и Ж.Стуфле характеризуют следующим образом: «Стремление ограничить все предприятия, выполняющие банковские операции, привело авторов закона 1984 г. к созданию остаточной категории: специализированных финансовых учреждений. Под этим названием выступают все учреждения, «которым государство доверило постоянную миссию в своих интересах». Статус специализированного финансового учреждения имеют Французский земельный кредит, Национальный кредит, Банк кредитования оборудования малых и средних предприятий и общества регионального развития. (См.: Гавальда К.; Стуфле Ж. Банковское право (Учреждения -Счета - Операции - Услуги). Пер. с фр. / Под ред. В.Я.Лисняка. M., 1996. С.31-63.

•д

Критика указанной позиции изложена нами выше.

литературе они получили название «около-банки»¹. А.И.Архипов считает возможным говорить о наличии банковской системы, «если в стране в достаточном количестве имеются действующие банки, кредитные организации, а также экономические организации, которые выполняют отдельные банковские операции». Однако, продолжая эту мысль, А.И.Архипов говорит и о % расчетно-кассовых и клиринговых центрах, которые, по его мнению, также

входят в банковскую систему, но банковские операции не осуществляют» .

В качестве примеров околобанковских институтов ученые-экономисты, как правило, называют ломбарды, кредитные союзы (кредитные кооперативы), страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и некоторые другие организации, что не соответствует законодательству. Вряд ли можно, например, согласиться с позицией М.Э.Капитанца, который считает, что «за привлечение свободных денежных средств наравне с банками конкурируют ... страховые компании, (которые - наше) предлагают своим клиентам договора ф страхования, которые могут рассматриваться как институты банковских

вкладов»^{[41] [42] [43].}

Наше несогласие с мнением указанного автора можно объяснить следующим. В соответствии с Законом о банках (ч.1 ст.36), вкладом

признаются «денежные средства ..., размещаемые физическими лицами в целях хранения и получения дохода ... Вклад возвращается вкладчику по его первому требованию ...». Таким образом, средства, помещенные во вклад, подлежат, во- первых, обязательному возврату, во-вторых, возврату в полном объеме, в- третьих, возврату с получением дохода.

В противовес институту банковского вклада, в соответствии с Законом

Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской

Г

Федерации»^[44], страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий) (ст.2). В свою очередь, событие, рассматриваемое в качестве страхового риска должно обладать признаками вероятности и случайности его наступления (ч.2 ст.9). Иначе говоря, лицо, уплачивающее страховые взносы, помещает их в страховую компанию не в целях хранения и получения дохода, так как заранее не знает, наступит страховой случай или нет, а в целях защиты своих материальных интересов при наступлении определенных неблагоприятных ситуаций.

C учетом приведенного сравнительного анализа можно сделать вывод о том, что утверждение о наличии конкуренции между банками и страховыми организациями вряд ли является верным, а следовательно будет неверным их

^ отнесение к небанковским финансово-кредитным институтам по признаку

отсутствия лицензии Банка России.

Ввиду ограниченности рамок настоящего исследования, мы не имеем возможности приводить обоснования в опровержение мнений об отнесении к элементам банковской системы других перечисленных организаций (негосударственных пенсионных фондов и др.). Отвечая на вопрос, чем отличаются банки и небанковские кредитные организации, во-первых, от любых других экономических институтов и, во-вторых, друг от друга, предлагаем согласиться с мнением А.В.Молчанова, который предлагает следующие пути поиска ответа: «Для выяснения первого отличия необходимо очертить ту область определения, сферу экономики, где действуют банки и

!►

кредитные учреждения и не действуют никакие другие экономические агенты.

Второе отличие должно показать разделение обязанностей между элементами банковской системы внутри этой сферы»¹.

В 1999 году в Российской Федерации был принят закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» , вносящий на наш взгляд, некоторую ясность в обсуждаемый вопрос. Данный закон вводит понятие «финансовая услуга», под которой в нем понимается деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц. В числе таких услуг в законе названы: банковские операции и сделки, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по доверительному управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера (ст.З). Как нам представляется, указанный закон недостаточно четко на рынке финансовых услуг определяет нишу, в которой функционирует банковская система, так как в ряду финансовых услуг названы отдельно «банковские операции и сделки» и отдельно «лизинг» и «доверительное управление денежными средствами», тогда как в соответствии с Законом о банках (ч.2 ст.5) они как раз-таки и относятся к сделкам кредитной организации. Несмотря на указанный недостаток, данный закон, по крайней мере, исчерпывающе определяет понятие «финансовая услуга» как деятельность, связанную с привлечением и использованием денежных средств. Определить же нишу, в которой осуществляют свою работу кредитные организации, мы можем самостоятельно посредством анализа Закона о банках. Ее заполняют организации, чья деятельность связана с привлечением средств во вклады и выдачей кредитов, а также осуществлением иных банковских операций на коммерческой основе³.

¹ Молчанов А.В. Указ. раб. С. 11.

² СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3471.

³ Указанием на коммерческий характер их совершения мы имели намерение подчеркнуть, что схожая с деятельностью кредитных организаций деятельность кредитных потребительских кооперативов граждан носит некоммерческий характер с рядом вытекающих отсюда последствий. См.: Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан // СЗ РФ. 2001. №33 (частьі). Cr.3420.

Обобщая все сказанное, следует отметить, что деятельность всех организаций, функционирующих на рынке финансовых услуг, является рисковой, в связи с чем законодатель в соответствующих нормативно-правовых актах предусматривает определенные рычаги ее регулирования вплоть до лицензирования и осуществления надзора¹.

Jfc Отметим также и то, что в терминологическом смысле применение

понятия «кредитная организация» к ломбардам и кредитным потребительским союзам с экономической точки зрения является вполне оправданным, так как основным видом деятельности данных организаций является предоставление в долг денежных средств. Объяснение такому широкому толкованию понятия «кредитная организация» существует. Несмотря на то, что в переводе с латинского «credo» означает «доверяю», и такое доверие в практике банковской деятельности имеет достаточно важное значение, в хозяйственном обороте термин «кредит», как известно, применяется во всех случаях выдачи

^ (получения) денег в долг (иногда в виде аванса, отсрочки или рассрочки

платежа). В связи с этим, на первый взгляд, может показаться, что словосочетание «кредитная организация» одинаково применимо как к банкам, так и к ломбардам и кредитным потребительским союзам и не применим к организациям инкассации и расчетным центрам. Однако, отечественный ^{[45] [46] законодатель сформулировал понятие кредитной организации как организации, осуществляющей банковские операции, к каковым нельзя отнести операции, осуществляемые ломбардами и кредитными союзами граждан. Иными словами, термин «кредитная организация» является формально определенным, в связи с чем, употребление словосочетания «кредитная организация» всегда должно}

*1 сопровождаться оговоркой в каком значении оно употребляется. Указанная

оговорка должна содержаться и в тексте нормативно-правовых актов.

Что касается особенностей осуществления надзора за деятельностью банков и небанковских кредитных организаций то, согласно Положению Банка России «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации», а также Положению банка России «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции»,

^ необходимо отметить следующее. Во-первых, надзор за деятельностью

расчетных небанковских кредитных организаций и небанковских депозитнокредитных организаций осуществляется в том же порядке, что и надзор за банками (соответственно п.п. 11 и 3 указанных Положений). Во-вторых, в связи с тем, что деятельность организаций инкассации связана с возникновением, главным образом, операционных рисков, требования по пруденциальному регулированию, в том числе, минимальной величине капитала для них не устанавливаются (п. 10 соответствующего Положения), не предъявляются к ним и требования по предоставлению финансовой отчетности (что не относится к бухгалтерской отчетности), а инспекционные проверки осуществляются по мере необходимости (п.п. 12,11 Положения).

*

1.3.