2.1. Понятие, сущность, цели и значение надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций

Имеющиеся на сегодняшний день фундаментальные разработки по изу

чению различных аспектов контрольной (надзорной)¹ форм государственной деятельности, убеждают нас в том, что и контроль, и надзор следует рассматривать с двух позиций.

Проблема формирования взглядов на указанные выше формы государственной деятельности относится к одной из сложных в юридической науке и эволюционирует в зависимости от смены законов и методов хозяйствования. щ В 1950 году В.И.Гостев провозгласил государственный контроль мето

дом социалистического управления^{[97] [98], указав при этом, что подконтрольность и ответственность всех органов государственного управления и должностных лиц являются гарантами обеспечения законности в советском управлении[99].}

О том, что контроль (надзор) являются методами государственного управления (регулирования), высказываются многие ученые. В частности, М.С.Студеникина также говорит о том, что «контрольное отношение само является разновидностью управленческих, административных отношений, которые в своей совокупности направлены на обеспечение целостности управляемой системы»¹.

Вопрос о соотношении понятий «управление», «регулирование» и «контроль (надзор)» применительно к действующей системе государственного воздействия на общественные и экономические процессы, подробно исследован Ю.М.Козловым, который в данном случае акцентирует внимание на том, что «если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением» .

Разумеется, такую смену «ориентиров» нельзя рассматривать как полный отказ от прямого управления. В институте государства всегда существовали и будут существовать такие сферы производства, обращения и потребления, сама природа которых делает подобный отказ непозволительным. Видимо, в силу указанных причин Ю.М.Козлов в качестве составляющих государственноуправленческой деятельности (основных функций исполнительной власти)³ наряду с другими методами работы называет: управление предприятиями и учреждениями государственного сектора, регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора, осуществление государственно- ' Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - M., 1974. С.20.

² Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник для ВУЗов. - M., 1997. С.20 (автор главы - Ю.М. Козлов).

³ Ю.М.Козлов, исследуя соотношение понятий государственное управление и исполнительная власть, отмечает, что Конституция Российской Федерации 1993 года, отказавшись от термина государственное управление, ввела в оборот новый термин - исполнительная власть. Называя исполнение «по существу непосредственной управленческой деятельностью», Ю.М.Козлов вместе с тем подчеркивает, что государственное управление более широкое понятие по сравнению с исполнительной властью. «Сфера государственного управления, - пишет он, - понятие, границы которого определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, то есть собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно - управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся субъектами исполнительной власти)». См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. раб. С.с. 17,18 (автор главы - Ю.М. Козлов).

го контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер¹. Вместе с тем, называя регулирование, «непременным элементом государственноуправленческой деятельности, одной из ее функций», Ю.М.Козлов предлагает проводить различие между управлением и регулированием по большему или меньшему удельному весу участия государства в экономических и иных процессах².

В свою очередь, В.М.Манохин и Ю.С.Адушкин также отмечают, что «различные формы собственности, на основе которых создаются предприятия и учреждения, определяют их правовой статус, в том числе в отношениях с исполнительной властью. Объем полномочий последней в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями один, с предприятиями и учреждениями негосударственными - другой и т.д. Самое наименование отношений исполнительной власти с ними более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями»³. Ю.Н.Старилов, высказываясь о характере государственного управления негосударственными коммерческими и некоммерческими организациями, называет такие средства его осуществления как «регулятивные и контрольные» процедуры⁴.

В справочной литературе толкование терминов «управление», «регулирование» и «государственное управление» дается следующим образом.

!.Управлять - руководить работой, деятельностью; направлять, регулировать ход, пользуясь механизмами, специальными приспособлениями; оказы-

%

' Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. раб. С. 21 ( автор главы - Ю.М. Козлов).

² Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. раб. С.20.

³ Манохин В.М. Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов,2000. С. 12.

⁴Cm.: Старилов Ю.Н. Административное право. 4.1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 159.

вать воздействие на ход, течение, развитие процессов, явлений, событий, придавать им направленность¹.

2. Регулировать - вносить известный порядок в систему, упорядочивать; приводить в необходимое для работы состояние, добиваясь правильного взаимодействия, слаженности отдельных частей².

3 .Государственное управление - осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организационная, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления ...

^Государственное управление - целенаправленное, организующее, регулирующее (курсив наш) воздействие государства ... на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей⁴.

К сожалению, разъяснение значения термина «государственное управление» в двух последних случаях этим и ограничивается, так как соответствующие справочные издания толкования термина «государственное регулирование» не содержат.

Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что и управление, и регулирование как функции государственно-управленческой деятельности являются однопорядковыми. Как в управляющей, так и в регулирующей деятельности есть единое общее начало - возможность и способность организовывать. Степень же участия в организационных процессах может быть различной - от прямого управления (руководства) до установления рамок, внутри которых может проявляться свобода поведения субъектов.

Надзор Банка России за функционированием кредитных организаций по «удельному весу участия государства» в их повседневной деятельности ' См.: Словарь современного русского литературного языка. Т.16. Москва - Ленинград,

1964. С.757.

² См.: Словарь современного русского литературного языка. Т.12. Москва - Ленинград, 1961. С.1111.

³ См.: Российская юридическая энциклопедия. M., 1999. С.200.

⁴ См.: Государственное и муниципальное управление: Справочник. - M., 1997. С. 122.

однозначно определить как управляющую или регулирующую форму государственной деятельности не представляется возможным, так как не существует конкретных показателей, позволяющих определить размер такого «удельного веса». Вместе с тем, анализ действующего банковского законодательства и нормативных актов Банка России может посодействовать решению вопроса об определении приоритетности одной из них в процессах влияния государства на работу кредитных организаций.

Предпосылками возникновения процессуальных контрольных (надзорных) правоотношений являются нормы материального права, которые вменяют в обязанность уполномоченных государственных органов проведение соответствующих проверок.

Подобный способ правовой организации проверочной деятельности превалирует в тех сферах общественной и экономической жизни, в отношении которых государственно-управленческая деятельность реализуется посредством регулирующего, а не управляющего воздействия. Например, частота проведения проверок «по усмотрению» контрольных (надзорных) органов зависит от того, насколько благополучно или, наоборот, неблагополучно функционирует какой-либо подконтрольный (поднадзорный) субъект. Наиболее частое проведение проверок во втором случае позволяет определенным образом влиять на такую деятельность путем пресечения выявленных правонарушений и предупреждения их совершения в будущем, а также нормализации (восстановления) положения, необходимого для полноценного функционирования проверяемых субъектов.

В подтверждение сказанного можно привести ряд положений, закрепленных в документах Банка России, регламентирующих процедуру осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций.

В частности, в Инструкции от 19 февраля 1996 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» № 34¹, имеются такие формулировки, как:

1. В планы проверок в необходимых (курсив наш) случаях включаются проведение ревизий валютных и других ценностей... (абз.З п.З).

2. Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся с периодичностью, необходимой для целей банковского надзора и регулирования (абз.1 п.9).

3.Численность рабочей группы определяется в зависимости от объема предстоящей работы (абз.4 п.11).

4. Проверка кредитной организации и ее филиалов может начаться внезапно или с предварительным уведомлением ... (абз.1 п.15).

5....конкретные формы и методы проверок банковских операций и документов определяются членами рабочей группы на месте с учетом указаний руководителя этой группы, а также рекомендаций руководителя структурного подразделения, уполномоченного проводить проверку данной кредитной организации (ее филиалов), и руководителя, назначившего эту проверку (п.17).

Следует отметить, что это лишь примерный перечень оснований, по которым можно судить о регулирующем характере осуществляемой в данном случае надзорной деятельности. Предельно точно, на наш взгляд, в отношении рассматриваемой ситуации высказался А.Г.Братко, указав, что «Банк России регулирует систему кредитных организаций, оценивая финансовое положение каждой из них по своему усмотрению - не произвольному, но имеющему весь- ' См.: Вестник Банка России от 2 апреля 1996г. № 14.

ма широкий диапазон... В самой оценке проявляется возможность широкого усмотрения оценивающего»¹.

Определенное регулирующее воздействие осуществляется Банком России и на стадии применения к кредитным организациям мер реагирования по результатам проведенных надзорных мероприятий.

К сожалению, в Письме Банка России от 24 мая 1999 года № 158-Т «О недостатках в организации работы территориальных учреждений Банка России по надзору за кредитными организациями»^{[100] [101] отмечается, что «значительное количество применяемых территориальными учреждениями в отношении поднадзорных кредитных организаций мер воздействия не означает их качественного применения. По-прежнему введение мер воздействия часто носит «формальный» характер, о чем свидетельствуют факты неоднократного применения к кредитным организациям на протяжении короткого промежутка времени (1-3 месяцев подряд) одних и тех же мер воздействия - таких, как направление информационных писем о недостатках в деятельности, продления требований об устранении имеющихся нарушений по кредитным организациям, длительное время нарушающим одни и те же пруденциальные нормы деятельности...}

При этом территориальные учреждения не используют весь спектр предоставленных им полномочий по надзору за деятельностью банков, применяя в основном к банкам - нарушителям стандартный набор мер...

Продолжают иметь место случаи неоперативного применения мер воздействия, а в ряде случаев применяемые меры не адекватны характеру и глубине имеющихся у банков проблем...».

Сказанное не означает, что все правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций носят уполномочивающий характер. Среди них встречаются также и такие, которые строго регламентируют обязанность Банка России действовать тем или иным

образом. Примером может служить норма, согласно которой территориальные учреждения Банка России, осуществляющие непосредственный надзор за кредитными организациями, обязаны производить классификацию кредитных организаций по состоянию на первое число каждого месяца^[102].

Подобная классификация является предварительной стадией, служащей • основанием для проведения дальнейшей надзорной деятельности, которая бу

дет дифференцированной в зависимости от отнесения кредитной организации к той или иной классификационной группе (кредитные организации - без недостатков в деятельности, имеющие отдельные недостатки в деятельности, испытывающие серьезные финансовые трудности, находящиеся в критическом финансовом положении).

Вместе с тем, проведение указанной классификации не означает, что данные нормы (обязывающие) можно отнести к нормам, которые оказывают управляющее, а не регулирующее воздействие, так как в конечном счете они ^ направлены на осуществление регулирования работы всей банковской системы

в целом. Гораздо труднее установить факт осуществления надзора именно как регулирования, а не управления при непосредственном взаимодействии Банка России с конкретной кредитной организацией.

Проанализированный нами регулирующий характер надзорной деятельности Банка России в качестве такового можно рассматривать оценивая его как бы глазами (то есть с позиции) самого Банка России. Выбирая тот или иной способ поведения как для себя самих, так и для поднадзорных кредитных организаций, служащие Банка России на работу нижнего уровня банковской системы оказывают регулирующее воздействие. Однако, предъявлением конкретных требований к отдельно взятой кредитной организации подобное воздействие оказывает характер управления, поскольку такая кредитная организация лишается возможности свободно выбирать свое поведение и, на наш взгляд, с субъективной точки зрения оценивает свое положение как положение управляемого субъекта.

Согласно формулировкам действующего банковского законодательства, • отнести банковский надзор только к управленческой или только регулирую

щей форме государственной деятельности не представляется возможным. Единственное указание, способствующее выяснению данного вопроса, содержится в части 3 статьи 55 Закона о Банке России, в которой сказано, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Данное положение закона позволяет сделать вывод о том, что невозможность вмешательства в оперативную деятельность, свидетельствует о невозможности осуществления прямого управления деятельностью кредитных организаций. Однако, в ^ случае допущения подобного вмешательства речь, скорее, необходимо будет

вести о сочетании элементов управления с элементами регулирования деятельностью кредитных организаций.

К такому выводу можно придти, проанализировав правовые нормы, регламентирующие применение Банком России к кредитным организациям таких мер реагирования как, например, предъявление требований об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению, реорганизации кредитной организации, а также назначению временной администрации по управлению кредитной организацией.

Применение Банком России любой из перечисленных мер создает для кредитной организации ситуацию, при которой она становится обязанной прак- ^ тически ее реализовать, то есть оказывается поставленный перед фактом необ

ходимости кардинального изменения своей деятельности.

В то же время, решение текущих вопросов, связанных с практической реализацией названных мер остается прерогативой кредитной организации (или временной администрации), так как Банк России, предъявляя требование об осуществлении указанных мер и надзирая за их выполнением, не переступает при этом границу, разделяющую надзорную деятельность за реализацией предъявленного требования с самой его реализацией.

Так, в тексте Инструкции Банка России от 12 июля 1999 года № 84-И «О • порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкрот

ства) кредитных организаций»¹ говорится о том, что Банк России лишь оценивает (признает реальным, требующим доработки, нереальным) план мер по финансовому оздоровлению кредитной организации (п.5.2.), тогда как сам план разрабатывается кредитной организацией.

Что касается требования о реорганизации кредитной организации, то оно реализуется ею самостоятельно, а Банк России лишь об этом лишь извещается (ст.ЗЗ Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредит- ных организаций» (далее - Закон о несостоятельности кредитных организа- ^ ций). Реорганизация может быть осуществлена в форме слияния или присоеди

нения в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России (п.2 ст.ЗЗ Закона о несостоятельности кредитных организаций).

Введение временной администрации по управлению кредитной организацией в контексте реализации Банком России полномочий по управлению или регулированию деятельностью такой кредитной организацией означает следующее:

І.Банк России утверждает состав временной администрации (п.4.1. Положения Центрального банка Российской Федерации «О временной администрации по управлению кредитной организацией» от 14 мая 1999 года, № 76-П)^{[103] [104] [105];}

2. Банк России определяет срок действия временной администрации (ст.18 Закона о несостоятельности кредитных организаций, п.4.5, указанного Положения);

3. Банк России отстраняет руководителя временной администрации от исполнения его обязанностей в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязанностей (п.2, ст. 20 Закона о несостоятельности кредитных организаций);

4. Банк России решает вопрос о действиях временной администрации в рамках ограничения полномочий исполнительных органов кредитной организации или в рамках приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации (п.З ст. 17 Закона о несостоятельности кредитных организаций, п.4.5, указанного Положения).

Банк России проводит оценку активов и пассивов кредитной организации в целях определения величины собственных средств (капитала) кредитной организации. Если величина собственных средств (капитала) кредитной организации окажется меньше размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации, Банк России обязан направить ей требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала. Кредитная организация обязана данное требование исполнить (ч.ч. 4,5 ст. 73 Закона о Банке России).

Приведенные положения нормативно-правовых актов позволяют нам сделать вывод о том, что деятельность Банка России по воздействию на кредитные организации посредством указанных методов в целом можно оценить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления.

Подводя итог исследованию, проведенному в рамках изучения вопросов, связанных с установлением управляющих и регулирующих начал в работе Банка России по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, следует отметить, что превалируют здесь последние. В то же время, оценка указанного надзора с точки зрения его воздействия на работу конкретной

кредитной организации, на наш взгляд, должна сочетать в себе как оценку в качестве регулирования, так и оценку в качестве управления с отведением преобладающего места и значения регулирующему методу воздействия Банка России на деятельность кредитных организаций.

При этом отдельно необходимо рассматривать регулирующее (управляющее) воздействие на работу кредитной организации с точки зрения выбора Банком России путей и средств осуществления за ней надзора, а также воздействие на работу кредитной организации с точки зрения практической реализации применения к ней выбранных путей и средств.

Таким образом, следует согласиться с предложенной в Концепции Банковского кодекса формулировкой, в соответствии с которой, «надзор за соблюдением кредитными организациями требований банковского законодательства о банковской деятельности и банковских правил (банковский надзор), в том числе принятие своевременных мер по приостановлению и (или) прекращению проведения небезопасной или неосновательной практики» рассматривается как один из путей государственного регулирования банковской деятельности наряду с лицензированием деятельности кредитных организаций, установлением правил осуществления банковских операций и некоторыми иными мерами.

Осуществляемая Банком России функция по проверке деятельности кредитных организаций, которая, согласно тексту Закона о Банке России, провозглашена как надзорная, вряд ли является таковой по своей целевой и исполнительской характеристике.

Конкурирующая с контрольной, надзорная форма проверочной деятельности имеет свои специфические характеристики, обусловливающие ее задачи и особенности реализации.

На сегодняшний день вряд ли было бы уместным делать высказывание, которое в 1974 году сделала М.С.Студеникина о том, что «контроль и надзор - это слова часто употребляемые, но до сих пор не ставшие (контекст наш, у

М.С.Студеникиной - не стали) научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий»¹.

По нашему мнению, наиболее точно и четко позиция в отношении формулирования определения этих понятий и их разграничения отражена группой ученых: В.М.Манохиным, Ю.С.Адушкиным и З.А.Багишаевым, которые предлагают следующие характеристики контроля и надзора.

«Контроль как метод (способ) правоохранительной деятельности включает следующие три элемента:

а ^проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания и т.д., словом, всей деятельности подконтрольных органов. Особенность контроля состоит в том, что проверка ведется не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности проверяемых решений и действий, именно такими полномочиями (идти дальше законности) наделены контролирующие органы;

б ^проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения и т.д. Значимость данного элемента в том, что эта сторона контроля позволяет оценить работу конкретных органов и лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли при этом законность;

в)принятие мер в процессе контроля для оценки, направления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания и т.д. Меры могут приниматься самые разнообразные: материально-технические, финансовые, организационные, в том числе и такие, как выдвижение работника на более высокую должность или отстранение (увольнение) от должности, меры

2

дисциплинарного, административного и иного воздействия» .

Надзор, согласно их мнения имеет меньше элементов, нежели контроль и представляет собой следующее: ^{[106] [107]}

«а)проверку исполнения закона, иного правового предписания и действия органа (должностного лица) с точки зрения соответствия закону и только, о целесообразности здесь речи быть не может;

б)принятие в процессе или по итогам надзора мер, которые можно назвать специальными. Перечень их строго ограничен, определен в законе и они • имеют единственную цель - восстановление нарушенной законности»¹.

Таким образом, главное отличие между контрольной и надзорной формами деятельности заключается в объеме проверяемой информации, а также в качественной характеристике мер воздействия, которые могут быть применены к проверяемым субъектам - правонарушителям.

Следует отметить, что среди ученых не существует каких-либо принципиальных разногласий относительно понимания существа двух анализируемых форм проверочной деятельности.

Я.А.Здир отмечает, что «контроль характеризуется прежде всего, глубо- _в ким и разносторонним проникновением в оперативно-служебную деятельность

подконтрольных объектов... При этом, - пишет он, - не только выявляются нарушения, но и принимаются меры по их устранению и недопущению в будущем путем улучшения всей работы подконтрольной организации или учрежде- ния» . В свою очередь, надзор Я.А.Здир характеризует как проверку, направленную «в конечном счете на выявление фактов правонарушений и принятие мер по их устранению и привлечению виновных к ответственности»^{[108] [109] [110].}

А.Е.Лунев также акцентирует внимание на том, что «контроль позволяет активно вмешиваться в содержание работы органа, нарушающего дисциплину и законность или действующего нецелесообразно. Этому органу даются обязательные к исполнению указания о путях и сроках устранения нарушений закона ^ и обстоятельств, способствовавших этим нарушениям, а также недостатков в

работе. Надзор в отличие от контроля, не дает права на такое вмешательство, но позволяет своевременно реагировать на нарушения закона»¹.

М.С.Студеникина также «разделяет точку зрения тех авторов, которые видят различие между административным надзором и контролем в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия . Она подчеркивает, что контроль не ограничивается кругом вопросов «не нарушил ли субъект управления действующее законодательство», так как в этом случае проверяется «насколько целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Система административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий контролируемого объекта. Надзор - своего рода суженный контроль»³.

А.А.Кармолицкий также отмечает, что по ныне действующему законодательству органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов, тогда как органы административного надзора проверяют лишь соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах. В то же время, он отмечает и различие в применяемых мерах реагирования. Процесс контроля может завершиться принятием мер дисциплинарного воздействия, а процесс надзора - мер административного воздействия⁴.

Опираясь на вышесказанное, попытаемся определить, что представляет собой - контроль или надзор - функция Банка России, связанная с осуществлением проверок деятельности кредитных организаций и применением мер реагирования по результатам их проведения.

К сожалению, действующее банковское законодательство применительно к внесению ясности в данный вопрос является внутренне противоречивым, поскольку в тексте Закона о Банке России содержится лишь термин «надзор», а

' Лунев А.Е. Государственная дисциплина и социалистическая законность. M., 1972. С.31.

² См.: Студеникина М.С. Указ. раб. С. 18.

³ Там же.

⁴ См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. раб. С.366 (автор главы - А.А.Кармолицкий).

в тексте Закона о банках наряду с термином «надзор» употребляется также и термин «контроль». Об этом, в частности, свидетельствует содержание части 5 статьи 26 Закона о банках, в которой говорится, что «Банк России не вправе разглашать сведения ... полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций...». Между тем, в названии статьи 19 Ii указанного закона «Меры Банка России, применяемые им в порядке надзора в

случае нарушения кредитной организацией федеральных законов и нормативных актов Банка России» упоминается, как видим, лишь термин «надзор». Анализ не терминологической, а содержательной стороны норм банковского законодательства убеждает нас в том, что отнесение проверочной деятельности Банка России и деятельности, связанной с применением мер воздействия, только к надзорной или только к контрольной форме деятельности не представляется возможным.

Что касается правовой регламентации проверки «законности» или «за- ^ конности и целесообразности», то здесь однозначно можно утверждать, что

Банк России осуществляет лишь проверку «законности» деятельности кредитных организаций. Подобный вывод следует из закрепленного в части 3 статьи 55 Закона о Банке России положения, в соответствии с которым «Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов» (курсив наш). В то же время, с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом Банк России осуществляет анализ деятельности кредитной организации (ч.1 ст.76 Закона о Банке России). Исключать в столь категоричной форме проверку целесообразности * деятельности кредитной организации в данном случае вряд ли было бы верным.

Гораздо сложнее дело обстоит с внесением ясности в вопрос о применении мер воздействия по результатам осуществленных проверочных действий.

Закон о Банке России содержит следующий перечень мер реагирования, которые могут быть применены Банком России по отношению к проверяемым кредитным организациям:

1 .предъявление требования об устранении выявленных нарушений;

2. взыскание штрафа;

3. предъявление требования об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе об изменении структуры активов;

4. предъявление требования о замене руководителей кредитной организации;

5. предъявление требования о реорганизации кредитной организации;

6. изменение для кредитной организации обязательных нормативов;

7. введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией;

8. введение запрета на открытие кредитной организацией филиалов;

9. назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

Ю.отзыв лицензии на осуществление банковских операций (ст.75).

Следует согласиться с мнением А.Г.Братко, согласно которому, почти все перечисленные меры «имеют предупредительный характер. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве может рассматриваться только штраф»¹. Кроме того, по нашему мнению, здесь можно выделить и третью группу мер, обозначив ее как меры пресекательного характера, к которым следует отнести такие из них как предъявление требования об устранении выявленных нарушений и отзыв лицензии на осуществление банковских операций².

¹ Братко А.Г. Указ. раб. С. 69.

² Несмотря на то, что в рамках данного исследования мы не останавливаемся на подробном освещении вопросов, связанных с правовым регулированием осуществления отдельных процедур надзорной деятельности, в том числе, процедур, касающихся применения мер воздействия, считаем необходимым отметить, что проблема установления соотношения перечисленных мер при их практической реализации и выбор конкретной (конкретных) из них является назревшей в правоприменительной практике и требует детальной правовой регламента-

Сопоставляя данный вывод с вышеприведенными мнениями ученых относительно взглядов на «контроль» и «надзор», а также с формулировкой понятия «контрольно-надзорная деятельность», данного В.М.Манохиным и Ю.С.Адушкиным, в котором «из содержания надзора ... входит такой элемент, как проверка только с точки зрения законности. Из содержания же контроля 0 заимствован третий его признак - принятие различных мер»¹, считаем необхо

димым определить функцию Банка России по осуществлению проверок деятельности кредитных организаций именно как функцию по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Как представляется, элемент контрольной деятельности в некоторых случаях имеет место и при проверке функционирования кредитной организации, то есть еще до принятия мер воздействия. Точка зрения о наличии у Банка России некоторых контрольных полномочий ранее была высказана Н.М.Бородиной в работе «Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федера- ции». Однако, указанный автор оценивает контрольные полномочия Банка России как «определенные», отводя, на наш взгляд, контролю незначительное место^{[111] [112] [113]. В свою очередь, Я.А.Гейвандов критически относится к применению в нормативно-правовых актах, регулирующих банковскую деятельность, одновременно двух терминов - и «контроль», и «надзор» - тогда как «функции валютного и антимонопольного контроля по своей юридической природе имеют не контрольный характер в общепринятом смысле данного понятия, а скорее являются разновидностью надзорной деятельности». В то же время, «в целях единообразного использования правовой терминологии» указанный автор применительно к «контрольно-надзорным полномочиям Банка России» употребля-}

ет термины, используемые в правовых актах. Словосочетание «контрольнонадзорные полномочия Банка России», которым оперирует Я.А.Гейвандов служит цели избежания подмены правовых терминов, употребляемых субъектами нормотворчества в банковской сфере, и позволяет нам придти к выводу о том, что названный автор проверочную деятельность Банка России собственно • носящей контрольно-надзорный характер не считает¹. Об этом он прямо указы

вает, акцентируя внимание, в частности, на такой фразе из Письма Банка России «О некоторых вопросах взаимоотношений Банка России и коммерческих банков, а также банков и их клиентов» от 4 июля 1991 г., которая сформулирована следующим образом: «Функции надзора Банка России за деятельностью банков ... заключаются в надзоре за соблюдением банками устанавливаемых экономических нормативов и контроле за правильным применением банковского законодательства». «По смыслу упомянутого письма», выражаясь словами Я.А.Гейвандова, «контроль является формой надзора, что безусловно не со- ^ ответствует имеющимся в российском праве и юридической науке представле

ниям о контроле и надзоре как самостоятельных формах (способах) наблюдения (проверки) за организацией и функционированием соответствующих объектов и обеспечения законности». В обоснование позиции, согласно которой Банк России осуществляет именно надзор за деятельностью кредитных организаций, указанный автор ссылается на отсутствие отношений подчиненности между Банком России и кредитными организациями (которые характерны, как

правило, для контроля) и на возможность применения Банком России к кредит-

2

ным организациям мер ответственности лишь в порядке надзора .

А.М.Асадов, использующий оба исследуемых термина, как представляется, не проводит между ними принципиального различия. В частности, при формулировании названия одного из параграфов диссертации - «Полномочия

' См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. M., 1997. С.171-181.

² См.: Гейвандов Я.А. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 6. С.88-89.

Банка России по надзору за деятельностью кредитных организаций» - он раскрывает сущность указанных полномочий посредством употребления слова «контроль»¹.

Д.М.Овсянко говорит о том, что «некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли Il вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Потому в

законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольной и надзорной функциями»^{[114] [115].}

М.С.Студеникина, в свою очередь, также отмечает, что «органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора и пытаться в любом конкретном случае ограничить, где именно кончается надзор и начинается контроль, весьма трудно»^[116].

Оперируя употребляемым в Законе о Банке России термином «надзор», ^ применительно к надзору, осуществляемому за деятельностью кредитных орга

низаций, считаем необходимым толковать его следующим образом: «Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативно-правовых актов и актов применения Банка России, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных нарушений, направленных на их пресечение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности»^[117].

Важной теоретической проблемой, относящейся к исследованию вопросов, связанных с понятием банковского надзора, является проблема его соотношения с понятием банковского мониторинга.

Заимствованный из законодательства и практики природоохранной деятельности, термин «мониторинг» прочно вошел в обиход лиц банковской сре- ды. В ней термин «мониторинг», а соответственно и обозначаемый им процесс, характеризует деятельность двоякого характера. C одной стороны, это мониторинг предприятий, являющийся важным условием эффективного управления региональной экономикой¹, с другой стороны, это мониторинг банков, который направлен на «принятие управленческих решений по регулированию деятель- ности коммерческих банков» .

Несмотря на то, что в нормативно-правовых актах, регулирующих банковскую деятельность, слово мониторинг является частоупотребляемым, тем не менее его значение в них, к сожалению, не раскрывается.

^ Интересующий нас мониторинг, а именно, мониторинг, осуществляе

мый Банком России в отношении субъектов нижнего уровня банковской системы, Н.Н.Шулькова характеризует следующим образом: «Банковский мониторинг представляет сложную информационную систему, включающую наблюдение за состоянием банковской сферы, оценку его результатов и прогнозирование будущего развития банковской системы страны и отдельных коммерческих банков»¹.

Указанный автор выделяет в качестве элементов структуры банковского мониторинга следующие пять основных блоков:

1 .Наблюдение;

* 2.Оценка текущего состояния дел в коммерческом банке;

3 .Прогноз состояния коммерческого банка на перспективу;

4.Оценка прогнозируемого финансового состояния коммерческого банка;

5. Принятие управленческих решений по регулированию деятельности коммерческого банка^{[118] [119].}

Изучение работы Н.Н.Шульковой позволило нам придти к следующим выводам:

1 .Банковский мониторинг осуществляется с целью установления финан- щ сового положения коммерческих банков и принятия решений по его улучше

нию в случае, если в этом имеется необходимость (курсив означает акцентирование нашего внимания на том, что законность деятельности кредитных организаций как таковая не выступает в качестве объекта банковского мониторинга).

2. Банковский мониторинг направлен на установление соответствия деятельности коммерческих банков требованиям, предъявляемым Банком России при издании им нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

По нашему мнению, нормы закона, которые можно отнести к нормам, регулирующим деятельность по осуществлению банковского мониторинга, закреплены в статье 76 Закона о Банке России, о чем свидетельствует ее содержа-

*

ние: «Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций с

целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.

В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные статьей 75 настоящего Федерального закона, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций».

Сопоставление предложенной Н.Н.Шульковой концепции банковского мониторинга с текстом статьи 76 Закона о Банке России позволяет нам сделать вывод о том, что, с одной стороны, проведенное Н.Н.Шульковой исследование проблем банковского мониторинга не является исчерпывающим, поскольку не учитывает ряда требований законодательства, с другой стороны, с учетом предложенных теоретических разработок подлежит дополнению и содержание анализируемой статьи (в частности, необходимо на уровне законодательного акта сформулировать понятие банковского мониторинга).

Кроме того, нам представляется сомнительным осуществление анализа финансового состояния кредитных организаций лишь посредством проверки их деятельности по установлению ее соответствия требованиям нормативных актов Банка России. Несмотря на то, что законодатель никаких уточнений на этот счет не делает, нам думается, что их сделать необходимо.

Соглашаясь с тем, что финансовая устойчивость кредитных организаций в основном обеспечивается посредством установления Банком России экономических нормативов их деятельности, а также посредством иных, проводимых им мероприятий, вместе с тем, нельзя отрицать роли норм, содержащихся в федеральных законах, поскольку подзаконные акты Банка России издаются на основании законов и во исполнение законов. Свидетельством тому является закрепленное в части 1 статьи 6 Закона о Банке России положение, согласно которому, «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (курсив наш).

Приняв за основу, предложенную Н.Н.Шульковой концепцию мониторинга коммерческих банков, а также, руководствуясь требованиями статьи 76 Закона о Банке России, проведем его сравнение с предложенной нами концепцией банковского надзора и, таким образом, попытаемся определить их соотношение.

Учитывая тот факт, что «главным предназначением системы организации банковского мониторинга», по словам Н.Н.Шульковой является «способность предсказать возможное развитие событий, основываясь на результатах анализа предшествующего периода», причем «не только предсказать, но и оценить возможные меры корректировки ситуации»¹, нам представляется, что роль надзора в данном случае следует оценивать как роль базового фактора. При этом надзор входит в число мероприятий, осуществляемых в рамках мониторинга. Однако, сводить роль надзора лишь к составной части мониторинга было бы неверным. Рассматривая надзор как одну из стадий осуществления мониторинговой деятельности, мы значительно сужаем значение первого, поскольку в данном случае надзор ограничивается лишь изучением вопросов, связанных с выявлением ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом, тогда как надзор сам по себе этим не ограничивается.

Что касается вопроса применения мер воздействия, то здесь соотношение надзора и мониторинга будет следующим. C одной стороны, с учетом того, что надзор не ограничивается только рамками интереса, связанного с «выявлением ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильностью банковской системы в целом», оснований применения мер реагирования при его осуществлении будет гораздо больше, нежели в случае с мониторингом. В то же время в Законе о Банке России содержится и некоторое внутреннее противоречие. При одном и том же основании, которое в статье 75 названного закона формулируется как «реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков)», а в статье 76 - как «ситуации, угрожающие законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом» - мера воздействия, связанная с осуществлением мероприятий по финансовому оздоровлению, может быть реализована по-разному. В первом случае Банк России вправе потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению, во втором случае по решению Совета директоров вправе осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению (ст. 75 и ст. 76 Закона о Банке России соответственно).

Закон о Банке России в качестве главной цели банковского надзора провозгласил цель поддержания стабильности банковской системы, а также защиты интересов вкладчиков и кредиторов (часть 3 статьи 55). Не отрицая характер указанных целей как главных, вместе с тем, считаем не совсем верным декларирование их законодателем в качестве одной главной цели. Чтобы не быть голословными, процитируем указанную норму: «Главная цель банковского ... надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов» (курсив наш).

Представляется, что понятие «поддержание стабильности банковской системы» и понятие «защита прав вкладчиков и кредиторов» не являются тождественными. Защита интересов вкладчиков и кредиторов, несмотря на столь пристальное внимание к ним со стороны государства, а также несмотря на то, что ее обеспечение государство провозгласило в качестве одной из своих задач, вместе с тем, является задачей приватного характера, поскольку в конечном счете ее решение играет важную роль в судьбе конкретных физических и юридических лиц. В свою очередь, стабильность банковской системы, также, будучи связанной с жизнедеятельностью конкретных людей и организаций, вместе с тем, является условием самодостаточности ее самой как таковой, а также условием, необходимым для нормального функционирования экономической сферы

государства. Иными словами, это две самостоятельные цели, являющиеся взаи- мообусловливающими и взаимодополняющими.

Названные цели банковского надзора, по нашему мнению, являются целями стратегического значения, а их масштабность можно очертить границами всего государства. Однако, на уровне отдельно взятой кредитной организации, несмотря на ограничение их распространенности рамками функционирования конкретной кредитной организации (то есть стабильности одной кредитной организации и интересов ее вкладчиков и кредиторов), стратегический характер указанных целей остается таковым, поскольку устойчивое функционирование кредитной организации и защищенность (безопасность) ее клиентов - это главная цель государственного надзора за ее деятельностью, только уже не на макроэкономическом уровне, а на уровне микро -, то есть уровне отдельно взятой кредитной организации. Если банковский надзор наряду с иными формами государственной деятельности в банковской сфере способен обеспечить «ста- щ бильность банковской системы и защиту интересов вкладчиков и кредиторов»,

то сама система кредитных организаций может оказаться способной служить достижению этих целей при неукоснительном соблюдении ею требований нормативно-правовых актов и актов применения, регулирующих банковскую деятельность. Иными словами, промежуточной, или тактической, задачей, решаемой Банком России при осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций является задача обеспечения охраны правовых норм, регулирующих банковскую деятельность от правонарушений со стороны кредитных организаций (правоохранительная задача).

Вслед за Н.Н.Шульковой¹ и другими авторами, которые выделяют три сферы развития ситуации, мы также предлагаем выделять помимо макро- и * микро - уровней (то есть банковской системы в целом и отдельной кредитной

организации) среднее промежуточное звено - то есть обеспечение нормального функционирования банковской системы конкретного субъекта Российской Фе-

дерации¹. Таким образом, поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов - это цели, которые могут достигаться в рамках функционирования отдельной кредитной организации, субъекта Российской Федерации, банковской системы в целом.

Значение банковского надзора для различных сторон жизнедеятельности общества и государства (в частности, для банковской системы) можно определить посредством установления областей, на которые он оказывает влияние, а также посредством определения его эффективности.

Е.В.Покачалова при исследовании теоретико-правовых проблем управления государственным кредитом и долгом Российской Федерации выделяет следующие сферы его воздействия: экономическую, политическую, социаль-

л

ную и правовую сферы . Сообразуясь с приведенной классификацией, можно дать сущностную характеристику перечисленных сфер с точки зрения степени влияния на них банковского надзора (как одной из форм государственного регулирования (управления) банковской системой). В экономической сфере банковский надзор призван создавать и поддерживать условия для стабильного функционирования банковской системы, в рамках которой, в частности, решаются такие важные задачи как обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов, удовлетворение востребованности в свободных денежных средствах, в том числе, в поставке средств для финансирования дефицита бюджета. В политической сфере банковский надзор, прежде всего, призван служить обеспечению экономической безопасности государства, то есть состоянию защищенности внутри страны и на международной арене. В социальной сфере эффективность банковского надзора можно констатировать, если каждый вкладчик, размещая свои сбережения в банке, совершенно уверен в том, что его средства не только будут сохранены и возвращены, но и принесут ^{[120] [121]}

Ill

доход. Наконец, в правовой сфере банковский надзор реализуется как процесс нормотворческого характера, связанный с разработкой эффективных законов и подзаконных нормативных актов, правоприменение которых стало бы гарантом нормального функционирования всех вышеперечисленных сфер. Иными словами, стабильность и сбалансированность в экономической, политической и

• социальной сферах, обусловленные, в частности, банковским надзором, возможны в первую очередь при наличии эффективной правотворческой практики, регламентирующей его осуществление.

По словам группы ученых, М.Ш.Сагитдинова, Р.Х.Марданова и И.Р.Кощегуловой, в экономической литературе и прикладных разработках последних лет проблема оценки эффективности работы институтов, представляющих верхний уровень банковской системы, практически не поднималась и не имеет на сегодняшний день достаточной теоретической и практической проработки. Однако, рассмотрение данной проблемы на уровне Банка России име- щ ет, по их мнению, чрезвычайно важное значение¹. Поскольку проблема эффек

тивности актуальна не только с экономической, но и с правовой точки зрения, постольку она требует проведения самостоятельного комплексного исследования, что не позволяет нам приблизиться к ее решению в рамках обозначенной темы. В то же время мы можем проиллюстрировать политику Банка России по осуществлению банковского надзора в посткризисный период (после августа 1998 г.).

Правовое регулирование порядка осуществления и повышения эффективности банковского надзора в указанный период было отмечено следующее. Во-первых, банковская система нуждалась в восстановлении. Ориентированность активов на финансовые рынки, прежде всего, на рынок государственного

*

долга, а пассивов - на привлечение вкладов населения и ресурсов с международного рынка капиталов (иными словами, ограниченность сфер применения банковского капитала на отечественных рынках, в частности, в реальном секто-

ре экономики) привели к кризису, который в условиях общеэкономического кризиса в стране нанес серьезный удар по устойчивости российских банков. Итогом осуществления мер по реанимированию банковской системы должно было стать создание жизнеспособных, финансовоустойчивых банков. В качестве одной из мер, направленной на обеспечение поставленного условия, было выдвинуто условие о том, что лицензии на совершение банковских операций будут иметь только те кредитные организации, которые располагают необходимыми возможностями осуществлять коммерческую деятельность с соблюдением всех ограничений, определенных пруденциальными нормами¹. Как представляется, ведущее место в достижении поставленной цели должен был сыграть банковский надзор.

Одним из приоритетных направлений по его совершенствованию были обозначены усиление контроля за рисками банковских групп и рисками дочерних и зависимых от них организаций (в целях снижения вероятности возникновения системных рисков); реализация мероприятий по развитию в кредитных организациях системы внутреннего контроля (системы, препятствующей принятию чрезмерных рисков и неконтролируемых решений по управлению активами и пассивами, недостоверному учету и отчетности); усиление контроля за качеством работы аудиторов².

1999 год явился для банковской системы России годом постепенной адаптации. Наиболее острая фаза кризиса к середине года была преодолена. В частности, за счет отзыва лицензии на совершение банковских операций произошло уменьшение отрицательного капитала банков (количество банков с отрицательным капиталом сократилось на 17 %). C января по сентябрь вследствие действий Банка России по отзыву лицензий³ число действующих кредитных ор-

' См.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год // Деньги и кредит. 1998. № 12. С.22.

² См.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год // Деньги и кредит. 1998. № 12. С.34.

³ Как следует из материалов судебной практики, во многих случаях банки, не соглашаясь с приказами Банка России об отзыве лицензии, обжалуют их в судебном порядке. Постановлениями Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 27 мая 1997 года

ганизаций снизилось с 1476 до 1385 (на 6,2 %), хотя в них до кризиса была сосредоточена почти четверть активов банковской системы и вкладов населения, пятая часть остатков средств на расчетных и текущих счетах клиентов.

Обозначив в качестве одного из основных направлений развития банковского сектора на 2000 год обеспечение финансовой устойчивости банковії ской системы, усиление банковского надзора Банк России обозначил в качестве

одного из путей ее обеспечения. По-прежнему Банк России намеревается выводить с рынка банковских услуг нежизнеспособные банки, в частности, посредством работы по формированию законодательной и нормативной базы для взаимодействия с ними. Также для этого было необходимо укрепить систему надзора за представляемой кредитными организациями отчетностью, продолжать внедрять в банковский надзор принятые в мировой практике подходы по регулированию рисков, в том числе на консолидированной основе¹.

Намеченные планы реализовались в течение 2000 года по следующим ^ направлениям: расширился круг участников консолидированной банковской

группы путем включения в нее кредитных организаций - нерезидентов; усовершенствовалась методика и практика анализа состояния банковской системы № 1040/97, 21 июля 1998 года № 7444/97, 27 декабря 1999 года № 5526/96 отменены судебные акты судов первой, апелляционной и кассационной инстанций, а иски банков оставлены без удовлетворения. Так, Международный коммерческий банк «Телебанк» (Постановление № 1040/97) до отзыва лицензии не выполнял экономические нормативы и обязательные резервные требования, установленные Банком России, требования по формированию уставного капитала, нарушал правила проведения банковских операций, проводил рискованную кредитную политику. АООТ «Лэнд банк» (Постановление № 7444/97) также неоднократно нарушало федеральные законы, требования по формированию уставного фонда, длительное время не выполняло поручения клиентов о перечислении денежных средств со счета, в том числе в бюджет, не публиковало в печати финансовую отчетность. Коммерческий индустриальный банк «Никэ» (Постановление № 5526/96) не соблюдал экономические нормативы, проводил рискованную кредитную политику, после приостановлении операций он выдавал учредителям кредиты наличными денежными средствами. Перед отзывом лицензии у всех трех банков Банком России предпринимались меры воздействия в порядке ст. 75 Закона о Банке России. См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. № 8. С.53; 1998. № 11. С.70-71; 2000. № 4. С. 54-55.

¹ См.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год // Деньги и кредит. 1999. № 12. С.29,30,43.

путем выработки индикаторов, позволяющих оценить степень вероятности развития кризисной ситуации в конкретном банке и банковском секторе в целом; проводились систематические проверки и применялись к нарушителям соответствующие санкции, контроль за устранением выявленных нарушений позволил провести работу по усилению контроля за повышением качества учета и отчетности. За январь - сентябрь 2000 года к банкам-нарушителям применялись следующие меры воздействия: 1107 кредитным организациям направлены предписания о принятии мер по устранению выявленных нарушений, ограничение отдельных операций применялось к 283 банкам, 205 банкам были запрещены отдельные операции, в отношении 270 банков вводился запрет на открытие филиалов, у 23 кредитных организаций отозваны лицензии на совершение банковских операций.

Дальнейшее повышение устойчивости банковской системы в 2001 году, более активное участие банков в кредитовании реального сектора экономики, расширение роли банковских продуктов как инструмента сбережений, а также развитие конкуренции на рынке банковских услуг - цели, достижение которых Банком России обозначено в 2001 году. В обеспечение этого в разработанных им «Основных направлениях государственной денежно-кредитной политики на 2001 год» предусмотрена необходимость внесения ряда изменений в действующее банковское законодательство (о банкротстве и ликвидации кредитных организаций, допуске организаций на рынок банковских услуг и лицензировании в банковской деятельности, пруденциальном надзоре); развитие практики оценки рисков на консолидированной основе, в том числе путем включения операций с небанковскими организациями, входящими в состав банковской группы; продолжение работы по выведению с банковского рынка нежизнеспособных банков, ликвидации банков с отозванной лицензией; усиление контроля за отражением в учете и отчетности реального положения дел в кредитных организациях (для чего предполагалось предоставить Банку России право произ-

водить оценку активов и пассивов кредитных организаций, а также корректировку величины собственных средств (капитала) кредитных организаций¹.

Перечисленные цели банковского надзора (в том числе нормотворчества в сфере банковского надзора) были провозглашены в качестве задач по совершенствованию банковской системы в «Концептуальных вопросах развития банковской системы Российской Федерации»² (п.п. 1.2.2., 6.2.4.2., 6.2.4.3., 6.2.4.5. и др.).

Практически все направления предполагаемых изменений в банковском законодательстве учтены в нормах трех федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»³, «О внесении дополнений в статью 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁴, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»⁵, принятых летом текущего года⁶. щ По итогам 1999 года в Саратовской области было проведено 896 прове

рок, в результате которых выявлено 695 нарушений, в том числе: по вопросам кредитования - 68 (9,8 %), проведения депозитных операций - 28 (4 %), кассовых операций - 100 (14,4 %), операций с ценными бумагами - 52 (7,5 %), валютных операций - 45 (6,5 %), внутреннего контроля - 6 (0,9 %), отчетности - 97 (14 %), правил ведения бухгалтерского учета - 148 (21,9 %), экономических нормативов - 10 (1,4 %), формирования уставного фонда - 10 (1,4 %), учредительных документов и внутренних положений - 32 (4,6 %), нарушений законодательства - 53 (7,6 %). Также выявлены случаи искажения финансовых

' См.: Основные направление единой государственной денежно-кредитной политики на 2001 год // Деньги и кредит. 2000. № 12. С.с.24,25,39,40.

² Деньги и кредит. 2001. № I. С.3-19.

³ СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2586.

⁴ СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2385.

⁵СЗ РФ. 2001. №33 (ч. 1). Ст. 3419.

⁶ Подробный анализ указанных изменений см.: Голубев С.А., Гузнов А.Г. Изменения банковского законодательства России: важный этап совершенствования системы банковского надзора // Деньги и кредит. 2001. № 9. С. 42-58.

результатов деятельности и нарушения валютного и налогового законодательства. За нарушения, приводящие к возникновению угрозы интересам кредиторов и вкладчиков, были применены следующие меры принудительного воздействия: предписания на ограничение или запрет проведения банковских операций и штрафы¹. На сегодняшний день завершены процедуры по ликвидации 15 кредитных организаций ввиду их несостоятельности (банкротства) .

В.В.Ткаченко отдельно исследует вопросы эффективности инспекционных проверок. По его словам об этом следует судить не по их количеству, а по высокому качеству, которое должно стать главным критерием оценки уровня организации и качества деятельности банковской инспекции. Помимо качества самой проверки названный автор считает необходимым относить сюда и высокое качество документов, подготовленных по ее результатам. Проведенный специалистами Департамента инспектирования кредитных организаций выборочный анализ актов комплексных проверок, проведенных в 2000 году, показал, что указанные проверки проводятся на высоком профессиональном уровне, с достаточно детальным и системным анализом основных направлений деятельности проверяемой организации. Однако, имеются здесь и определенные недостатки. По мнению В.В.Ткаченко наиболее характерными являются следующие: неравноценные или с недостаточной глубиной отраженные результаты проверок отдельных достаточно важных сторон деятельности банка, неполный анализ проводимых банком операций, часто их разделы (актов комплексных проверок) носят описательный характер, отсутствие в них выводов, раскрывающих причины выявленных нарушений и другие³.

Как видно из приведенного обзора опубликованных в средствах массовой информации сведений об эффективности банковского надзора, несмотря на многие положительные тенденции и достигнутые результаты, тем не менее он

' См.: Зеленский Ю.Б. Основные тенденции развития банковской системы области в течение 1999 года (тезисы доклада) / Саратовские вести. 2000. 17 января.

² Архив арбитражного суда Саратовской области за 1996-2001 г.г.

³ См.: Ткаченко В.В. Инспектирование Банком России кредитных организаций // Деньги и кредит. 2001. № 8. С. 14.

нуждается в усовершенствовании. В частности, нуждается в этом правовая база, регламентирующая процедуры его осуществления, о чем подробно мы будем говорить в параграфе 2.3. настоящего исследования.

2.2.