ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ ТУРИЗМА КАК ОБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Амирханова Е. А., соискатель кафедры административного права и процесса ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, НОУВПО «МосковскаяАкадемия предпринимательства», (Благовещенский филиал)

Во многих современных государственных управленческих системах отводится немаловажная роль такой сфере, как туризм.

Данная категория является сложным и многоаспектным явлением, характеризующимся наличием большого количества дефиниций. Одни из них носят узкоспециализированный характер, касаются отдельных эконо­мических, социальных, правовых и других аспектов туризма или его видо­вых особенностей и выступают в качестве инструмента для решения кон­кретных задач, как, например, определение туризма в целях статистики. Другие концептуальные или сущностные определения охватывают пред­мет в целом, раскрывая внутреннее содержание туризма, выражающееся в единстве всего многообразия свойств и отношений, и позволяют отличить его от сходных, часто взаимосвязанных, но разнородных явлений.

Поэтому в контексте данного исследования теоретический анализ немыслим без определения сущности «туризма», с экономической, со­циальной и с правовой позиции.

Анализ экономической литературы по данной проблематике пока­зывает, что в исследовании сущности туризма как экономической ка­тегории имеют место два подхода. В первом случае в определении сущ­ности туризма используются признак «передвижение населения», а во втором — «туризм» рассматривается как экономическая система, опос­редующая эти перемещения.

Интересен подход А. Н. Азара, который рассматривает туризм как экономическую систему с разнообразными связями между отдельными элементами в рамках, как народного хозяйства отдельной отрасли, так и связей национальной экономики с мировым хозяйством в целом^[223].

трактовать туризм как средство межличностных связей, возникающих в процессе политических, экономических и культурных контактов^[224].

Существуют теоретические позиции, согласно которым категория «туризм» рассматривается как отрасль экономики. По данным Всемир­ного совета по туризму и путешествиям, мировая индустрия туризма показала результаты выше, чем другие отрасли мировой экономики. Вклад туризма в глобальный ВВП вырос на 3 %. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме выросло на 5 %, достигнув 260 млн. Экономический вклад туризма составил в 2012 году 6,6 трл долларов, а также 765 млрд долларов в виде инвестиций и 1,2 трл дол­ларов в виде экспортных услуг.

Необходимость обращения к социологическому исследованию дан­ного понятия связано с тем, что туризм, в современном российском госу­дарстве, все больше начинает определять систему социального неравен­ства и социальной стратификации. Туристское потребление становится показателем социального статуса. Данное обстоятельство, в свою оче­редь, оказывает влияние на правовую обстановку в российском обще­стве, вызывая определенные негативные юридические последствия в виде административных правонарушений, отрицательных проявлений в механизме государственного управления в данной сфере.

Существует множество других определений исследуемого понятия, которые содержатся в международных актах, в национальном законода­тельстве и в работах ученых. Так, авторам одного из исследований, посвя­щенных проблемам исследования понятийного аппарата в сфере туризма, Е. Б. Антипиной и А. А. Терещенко, удалось обнаружить более 30 определе­ний понятия «туризм». Учеными аргументируется целесообразность науч­ного восприятия туризма с двух позиций: во-первых, туризм может рассма­триваться как свободные передвижения человеческих масс с любыми це­лями (приоритетными целями является познание и отдых), а во-вторых — как предпринимательская деятельность других лиц (не туристов) с целью извлечения прибыли, путем обеспечения этого самого передвижения^[225].

Следует согласиться с мнением Д. П. Стригуновой, которая объяс­няет существование огромного количества определений понятия «ту­ризм» межотраслевым характером данного явления, а также развитием самого понятия «туризм»^[226]. Можно предположить, что причина такого

положения далеко не одна, это целая совокупность исторически сло­жившихся условий и предпосылок развития туризма, в основе которых лежит целевая направленность нормативных правовых актов, закре­пляющих определение понятия «туризм».

Ряд ученых, в том числе Е. Л. Писаревский, придерживаются по­зиции, согласно которой основой понятия «туризм» являются поло­жения Статистической комиссии ООН 1993г. и положения Рекомен­даций по статистике ВТО, определяющих туризм, как деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и дру­гими целями^[227]. Таким образом, критерием для определения данного понятия в этом случае является вид деятельности, вид путешествия. При этом ученый, анализируя историю развития научной правовой мысли, посвященной различным аспектам туризма, выделяет 2 ос­новных этапа:

I этап — 60—80-е гг. XX в. — для которого характерно восприятие туризма в большей степени как публично-правовой категории;

II этап — 90-е гг. XX в. — до настоящего времени свидетельствует об изучении туризма российскими юристами как частноправовой кате- гории^[228].

Двусторонний или системный подход характерен для действующе­го российского законодательства, регулирующего отношения в сфере туризма. Так, статья 1 Федерального закона «Об основах туристской де­ятельности в Российской Федерации» устанавливает, что под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянно­го места жительства в оздоровительных, познавательных, профессио­нально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания^[229].

Административно-правовое регулирование в практической дея­тельности, по мнению В. М. Манохина, включает следующие понятия:

— государственное управление;

— государственно-административное регулирование;

— государственные услуги^[230].

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким обра­зом, что они упорядочивают общественную жизнь^[231].

В теории административного права существует два подхода к опре­делению государственного управления: в широком и узком значениях. В широком значении государственное управление представляет собой ре­гулирующую деятельность государства в целом (деятельность предста­вительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). В узком понимании государственное управление является прежде всего административной деятельностью, т.е. деятельностью исполнительных органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях^[232][233].

Можно согласиться с мнением Е. Л. Писаревского о том, что госу­дарственное управление туризмом в широком смысле — это разновид­ность социального управления, осуществляемого путем целенаправ­ленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма с использованием его институтов, принадлежащим к различным «ветвям» и «уровням» публичной власти в целях надеж­ного существования и устойчивого развития сферы туризма¹¹. Однако необходимо уточнить, что государственное управление туризмом в ши­роком смысле представляет собой регулирующую деятельность в сфере туризма представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и других государственных органов.

Исходя из узкого понимания данной дефиниции, государственное управление в сфере туризма — это деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных орга­нов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и их территориальных органов), а так­

же органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма.

Эффективность государственного управления прежде всего зависит от того, сколь многообразен перечень инструментов достижения целей в конкретных сферах. Совокупность таких приемов, их сочетание яв­ляется одним из важнейших качественных показателей, а умелое при­менение свидетельствует о высоком управленческом уровне субъекта управления и во многом определяет содержание властных отношений и результаты выполнения поставленных задач.

Достижение главных целей и задач государственного управления может быть обеспечено только при определенном «качестве» системы государственного управления. Суть качества при этом заключается в получении эффекта целостности, т.е. организация государственного управления должна быть такой, чтобы все элементы государства как целостной структуры обеспечивали больший эффект, как если бы они действовали отдельно. Как полагает В.А. Жуков, эффект здесь появля­ется за счет того, что силы системы (за счет их целесообразного един­ства) становятся больше сил сопротивления по достижению целей; чем выше эффект целостности, тем выше качество государственного управ- ления^[234].

Средством практического осуществления административно-право­вого регулирования являются методы административно-правовой орга­низации, направленные на достижение поставленной цели в процессе государственного управления.

К методам государственного регулирования в исследуемой сфере можно отнести:

— прогнозирование в сфере туризма, которое проявляется в при­нятии концепций и стратегий развития внутреннего и внешнего ту­ризма в Российской Федерации, а также стратегий развития туризма в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях;

— нормативно-правовое регулирование в сфере туризма;

— планирование в сфере туризма (предполагает определенное бюджетное планирование в рассматриваемой сфере, а также определе­ние возможностей государственно-частного партнерства в туризме);

— учет в сфере туризма (включает учет туроператоров, внесенных в единый реестр туроператоров, а также официальный статистический учет в сфере туризма и пр.);

— контроль (который проявляется через осуществление постоян­ного или систематического наблюдения в сфере туризма, анализа со­бранной информации, принятия мер по предотвращению нарушений

законности, порядка и дисциплины; учета конкретных нарушений тур­операторов; выявления виновных и привлечения их к административ­ной ответственности);

— материально-техническое обеспечение (развитие туристской инфраструктуры, в том числе за счет привлечения российских и ино­странных инвестиций);

— кадровое обеспечение (повышение уровня профессионализма как государственных гражданских служащих, замещающих должно­сти в федеральных государственных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, наделенных полномо­чиями в сфере туризма, а также повышение профессионального уровня иных участников туристских отношений).

Отдельным способом административно-правового регулирования можно считать оказание государственных услуг в сфере туризма, к ко­торым можно отнести стандартизацию и сертификацию, а также клас­сификацию объектов туристской индустрии. Данные способы являются достаточно действенными в системе методов административно-правово­го регулирования, по обеспечению качества туристского продукта.

Свое воздействие на объект регулирования государство также мо­жет выражать через государственное признание и государственное ре­гулирование.

Государственное признание, по мнению Е. В. Манохина, означает учет, покровительство и защиту объектов государственного управле­ния. Государственное регулирование занимает срединное положение между государственным признанием и государственным управлением и включает: налогообложение, функции по оказанию государственных услуг, федеральные программы, рекомендации органов исполнитель­ной власти для организаций и физических лиц, установление админи­стративной ответственности физических и юридических лиц^[235].

Государственное признание туризма, по-нашему мнению, проявля­ется в следующем:

1) нормативное закрепление признания туризма в качестве одной из приоритетных отраслей экономики (ст. 3 ФЗ о ТД РФ)^[236];

2) учет объектов туризма, статистический учет туристских пото­ков (что имеет важное значение при разработке планов экономического и социального развития), а также административный контроль и над­зор в сфере туризма (в частности привлечение к административной от­ветственности туроператоров);

3) создание благоприятных условий для развития государствен­но-частного партнерства в сфере туризма.

По мнению А. П. Алехина, государственное регулирование следу­ет рассматривать в широком и в узком смысле. В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений, возникающих (в нашем случае) в сфере туризма. В узком смысле государственное ре­гулирование рассматривается как одна из функций государственного управления в социально-культурной сфере и сфере экономики. Исходя из этого положения, государственное регулирование туризма можно рассматривать через призму создания благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, без чрезмерного вмешательства государственных органов в их хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, прямо установленных законом. Это преимущественно установление и коррек­тировка поведения субъектов в сфере туризма. А значит, государствен­ное регулирование в сфере туризма может рассматриваться в широком социально-экономическом и политическом смысле как любое государ­ственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей си­стемы общественных и экономических отношений жизнедеятельности гражданского общества.

Государственное регулирование туризмом можно рассматривать как воздействие государства в лице государственных органов на туризм и общественные отношения в сфере туризма, которое осуществляется с целью придания организованного характера данной сфере, упорядо­чения действий субъектов в сфере туризма и обеспечения соблюдения законов, государственных и общественных интересов.

Для административно-правового регулирования характерным яв­ляется то, что юридические средства носят в большей степени распоря­дительный характер, являются предписаниями. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одна из сторон регулируемых обще­ственных отношений, возникающих в сфере государственно-управлен­ческой деятельности, обладает юридически властными полномочиями, в силу чего адресует другой стороне обязательные для исполнения пред­писания. Последняя, в свою очередь, обязана подчиниться предписа­ниям, исходящим от уполномоченного органа исполнительной власти, так как административно-правовое регулирование предполагает одно­сторонность волеизъявления одного из участников административно­правовых отношений^[237].

Однако при наличии такой специфической особенности админи­стративно-правового регулирования, как властность и односторон­ность, не исключается возможность использования в необходимых слу­чаях дозволительных средств, особенно в сфере туризма. Речь идет, пре­жде всего, о создании условий для государственно-частного партнерства в сфере туризма, создания инвестиционных площадок в туристской ин­фраструктуре, создания системы налоговых льгот для туроператоров и турагентов, осуществляющих продвижение и реализацию внутреннего турпродукта.

Таким образом, на основе анализа различных научных позиций, а также с учетом законодательного определения понятия «туризм», можно сделать вывод, что данная категория может рассматриваться как комплексный объект административно-правового регулирования, являясь, с одной стороны, сектором экономики, с другой — составной частью социальной сферы. При этом административно-правовое регули­рование туризма можно считать одним из видов отраслевого правового регулирования, представляющего собой процесс упорядочения обще­ственных отношений в сфере туризма, основанный на административ­но-правовых нормах и осуществляемый специально уполномоченными органами государственной власти при использовании ими администра­тивно-правовых методов.