КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ БИЗНЕС-СТРУКТУР

Фролов И. В., заведующий кафедрой трудового, земельного и финансового права Новосибирского юридического института (филиала) Национального исследовательского Томского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент

Одни и те же общественные институты в зависимости от обстоятельств могут работать совершенно по-разному ^[57].

Эффективность административно-правового управления экономикой

Могут ли структуры порождать определенную модель поведения?

Что важнее: принципы работы системы или ее результаты?

Показатель эффективности управления — это механизмы подавле­ния конфликта или способы его разрешения?

От ответов на эти вопросы зависит качество и природа публично­правового регулирования всех процессов жизнедеятельности общества и оценка эффективности обществом государственного управления.

Что общество ожидает от государственного управления? Мы пред­полагаем, что основная часть общества даст следующий ответ: «...на­селение ждет от государственного управления улучшения качества жизни, повышения объема гарантированных государством социаль­ных обязательств, качественных публичных услуг и создания макси­мально благоприятных условий для позитивных потенциальных воз­можностей для каждого члена общества». Основная сфера указанных ожиданий находится в экономической сфере. Это объясняется тем, что стабильность и успешность современного общества зависит от каче­ства функционирования домохозяйств в данном обществе, а это, пре­

жде всего, экономика. Следовательно, в глазах большинства членов общества критерием качества деятельности всего аппарата публичного управления, именуемого государством, является его экономическая сфера. Принимая во внимание тезис О. Э. Лейста о том, что «право — это язык, которым государство говорит с народом»^[58], следует исходить из того, что власть, управление и экономические процессы в обществе координируются через институт национального права.

Учитывая изложенное, можно сделать первый вывод: формирова­ние и нормативное закрепление эффективного юридического и прежде всего административно-правового регулирования систем управления в сфере экономики являются ключевыми задачами, стоящими перед любой макроэкономической структурой.

Вместе с тем качество государственного управления в сфере эконо­мического сектора Российской Федерации испытывает существенные проблемы. Общество видит эти проблемы и именно по ним оценивает всю систему публичной власти на всех ее уровнях.

Современные результаты публичного управления довольно часто показывают негативный экономический итог. Так, по состоянию на на­чало четвертого квартала 2013 года российский ВВП в рыночных ценах рос темпами 1,3 % в годовом исчислении, и это при том, что в прошлом году темпы составляли 4 %. Темпы роста обрабатывающей промышлен­ности в РФ сократились с 3,1 % (2012) до 0,2 % в 2013 году. В добываю­щей промышленности РФ рост 2012 года в 1,2 % в 2013 году сменился сокращением в 1,1 %. В строительстве рост составлял 1,6 %, а сменился сокращением в 1,4 %. В оптовой и розничной торговле в 2012 году рост был очень значительным — 8,7 %, а в 2013 году стал почти незамет­ным — 0,3 %. В 2013 голу произошло существенное сокращение тем­пов роста и в сфере финансовой деятельности — 2,1 % против 5,9 % в 2012 году. Только такая составная часть ВВП, как «операции с недви­жимостью, аренда и предоставление услуг» испытала некоторое уско­рение: было 4,9 % (2012), стало 5,3 % (2013). Индекс промышленного производства за январь-ноябрь 2013 года составил 99,9 % по сравнению с январем-ноябрем 2012 года, а за этот же период прошлого — 102,7 % от аналогичного периода 2011-го (по итогам года оказалось 102,6 %). С учетом вышесказанного можно сделать вывод о том, что небольшой промышленный подъем в РФ сменился спадом. Итоги января 2013 года показали, что с экономическим ростом Россия испытывает большие проблемы, и особенно это касается промышленного сектора, а именно:

а) промышленное производство сократилось на 0,8 % в годовом исчис­лении; б) нефти в январе 2013 года было добыто 43 млн тонн, на 1,7 % меньше, чем год назад; в) в целом темпы спада добывающей промыш­ленности составили 1,3 % в годовом исчислении.

сомнительным основаниям утекло около 22 млрд долл., в 2012 году объ­ем такого вывода составил 39 млрд долл. Об этом сообщила глава Банка России Эльвира Набиуллина. По ее словам, в последнее время недобро­совестные компании активно используют возможности, связанные с об­легченными процедурами перемещения товаров и контроля в рамках Таможенного союза. По оценкам ЦБ, в 2012—2013 гг. из России через ТС утекло примерно 47 млрд долл.^[60]

Учитывая складывающуюся в 2013 году экономическую ситуацию, органы государственной власти всех уровней прилагали существенные меры по совершенствованию механизмов публичного управления эко­номикой. Однако бизнес-структуры, в основной своей массе, критиче­ски относятся к качеству и характеру административных мер в сфере экономики и на вопрос: «Что необходимо предпринять для развития?», отвечают: «.надо бы еще, чтобы частная собственность была защище­на, полиция обеспечивала безопасность граждан, суды были справед­ливы, чиновники — честны, законы — разумны»^[61]. Вполне очевидно, что качество законодательной техники страдает, судебная реформа пока еще направлена отнюдь не на повышение качества судебной защи­ты в сфере административно-правового регулирования и защиты прав субъектов от административного произвола.

Анализ сложившейся ситуации подтверждает мнение, высказан­ное Ю. Н. Стариловым и К. В. Давыдовым, что развитие управленче­ской системы (в частности, возрастание инициативы субъектов управ­ления, координационных начал, попытки в рамках административной реформы «связать» между собой различные уровни публичной власти) обусловливает интенсификацию поиска новых управленческих моде­лей, алгоритмов и форм^[62].

По мнению Дуглас Норта, Джона Уолиса, Барри Вайнгаста, для того чтобы публичное управление и публичные организации общества стали более сложными и действовали более эффективно, должны раз­виваться организации частного сектора. Из данного тезиса следует, что развитее публичного устройства и административного порядка управ­ления связано со сложностью организаций и функционирования част­

ного сектора хозяйствования^[63]. Представители бизнес-сообщества, рас­суждая о том, что нужно менять в условиях ведения российского биз­неса, часто говорят о катастрофически низком качестве государствен­ного управления и негативных особенностях экономической модели развития в России и довольно опасно близко подходят к суждениям, наказуемым по ст. 282 УК РФ «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства».

Вполне логично сделать второй вывод: современное состояние пуб­лично-правового регулирования подтверждает тезис о том, что обще­ство и его правовая система в процессе своего развития могут как про­грессировать, так и регрессировать.

Экономические показатели и качество правовых институтов

Вышеназванные выводы позволяют сформулировать следующие проблемы:

Первая проблема вытекает из архиактуального тезиса Ю. Н. Ста- рилова о том, что в обществе назрела потребность в существенной модернизации административного законодательства и администра­тивного права. При этом автор тезиса отмечает: «Модернизация адми­нистративного законодательства и административного права, очевид­но, должна осуществляться вначале в отношении самых главных и вос­требованных в современных условиях правовых институтов, направ­ленных на обеспечение эффективной правовой защиты всех субъектов права, формирование демократичного (законного, ясного, понятного, прозрачного) порядка государственного управления. В каждом кон­кретном случае целесообразно ставить цель, задачи модернизации и разрабатывать программу модернизирующих действий. Нужно устано­вить идеалы модернизации»^[64].

от ответа на данные вопросы зависит очень многое и не только в эконо­мической сфере.

Вторая проблема: складывается впечатление, что единствен­ными идеалами модернизации государственного управления в сфере экономики и бизнес-структур является система краткосрочных эко­номических показателей. В подтверждение данной точки зрения фи­нансово-правовые органы специальной компетенции в рамках своей административной юрисдикции принимают ряд мер для улучшения экономических показателей. Так, в 2013 году Банк России прила­гал значительные усилия для поддержания ликвидности банковской системы. По данным ЦБ РФ, объем наличных денег в обращении^[65]на 23 декабря 2013 г. составил 8 трлн 217,4 млрд руб. против 8 трлн 124,0 млрд руб. на 16 декабря с.г. Таким образом, объем выпущенных в обращение Банком России наличных денег за неделю увеличился на 93,4 млрд руб., или на 1,1 %^[66][67]. При этом по информации департамента внешних и общественных связей Банка России еще по состоянию на 18 ноября 2013 г. указанный показатель составлял 7 трлн 890,2 млрд руб. против 7 трлн 798,4 млрд руб. на 11 ноября 2013 г. Таким обра­зом, объем выпущенных в обращение Банком России наличных денег за период с 11 по 18 ноября 2013 года увеличился на 91,8 млрд руб., или на 1,2 %¹¹. По данным на 1 декабря 2013 года, за 11 месяцев года Центробанк выделил банкам 3,71 трлн руб. в рамках аукционов РЕПО и кредитов под нерыночные активы. Таким образом, превышен ре­корд кризисного 2009 г. Тогда за 11 месяцев он составил 3,65 трлн руб. К концу 2013 года появились признаки того, что российские банки с большой неохотой кредитуют друг друга. И дело не только в страхе, что их коллеги лишатся банковских лицензий, но и в том, что состо­яние российской экономики не вызывает у них энтузиазма^[68]. Однако, по мнению главы Открытого акционерного общества «Сбербанк Рос­сии» Германа Грефа, вернуть страну на траекторию развития может только эффективная реформа системы управления в стране. «Вопрос

эффективности как государственных структур, так и бизнес-структур, бюджетных учреждений стоит на повестке дня под номером один», — полагает он. «Слабые политические и экономические институты, под­рывающие конкурентоспособность экономики и обуславливающие не­благоприятный инвестиционный и деловой климат», наряду со струк­турными недостатками российской экономики — главные факторы, мешающие развитию России, констатирует рейтинговое агентство S&₽.

Третий вывод: экономические показатели являются следстви­ем, а не показателем системы модернизации системы администра­тивно-правового управления в сфере экономики и предприниматель­ства.

В декабрьском послании Федеральному Собранию (декабрь

2013 г.) Владимир Владимирович Путин впервые публично признал, что стагнация российской экономики имеет в первую очередь базо­вые внутренние причины. При этом следует заметить, что стагнация российской экономики происходит вопреки общемировому тренду, а именно: темпы роста мировой экономики в 2014 г. будут максималь­ными за четыре года (прогнозы экспертов Goldman Sachs Group Inc., Deutsche Bank AG и Morgan Stanley). По их оценке, рост глобального ВВП ускорится до 3,4 % с менее 3 % в 2013 г. на фоне восстановления европейской экономики и стабилизации в развивающихся странах. Экономика США в 2014 г. вырастет на 2,6 % по сравнению с 1,7 % в текущем, Евросоюза — на 0,8 %, развивающихся стран — на 5,4 % (с 4,7 %), в том числе Китая на 8 % (с 7,8 %), подтверждают рас­четы аналитической службы американской группы IHS^[69]. Однако в

2014 году Россия рискует лишиться этих ключевых драйверов роста, предупредил накануне в интервью Reuters глава Сбербанка Герман Греф. «В следующем году мне неясно, откуда они будут подпитывать­ся. Я не вижу источников для дальнейшего роста оплаты труда, ин­дексации зарплат бюджетникам. Вероятно, что потребительское кре­дитование будет постепенно сокращаться. Все станет сложнее», — пояснил Г. Греф.

Четвертый вывод: система экономических показателей является следствием эффективности или неэффективности функционирова­ния определенных отраслевых механизмов и не может быть взята за основу реформ, так как следствие не предшествует причине, а следу­ет из нее.

Эффективность административно-правового регулирования

Каков выход из сложившейся ситуации? По всей видимости, речь идет прежде всего о качестве функционирования системы публично­правового регулирования в обществе, а регулирование — это прежде всего управление. Сферой отраслевого регулирования института управ­ления является административное право. Следовательно, эффективное состояние публичного управления на регулятивном уровне, в основной своей массе, определяется качеством и экономической эффективностью институтов административного права. К сожалению, так сложилось, что вопросы институционального регулирования систем управления и критерии его эффективности в условиях современного российского го­сударства незаслуженно умолялись в науке административного права. Все это создало предпосылки излишней «академичности» права и его оторванности от юридической реальности. Вместе с тем в последнее вре­мя все жестче и все острее ставится довольно актуальный вопрос: «Что представляет с собой система публичного управления в системе совре­менной российской государственности?» И все чаще звучит ответ: «Со­временная система исполнительной власти сводится к системе управ­ления и распределения публичными финансами. Кто наделен правом управления публичными финансами, тот и есть власть». Именно по­этому злободневны и актуальны работы по исследованию механизмов связи и взаимного влияния публичных отраслей российского права, и прежде всего административного права, с экономикой и финансами. В связи с этим особое внимание следует уделить взаимному влиянию и си­стеме связей таких правовых институтов, как административная юсти­ция и административная юрисдикция с экономической сферой в связи с тем, что данные правовые институты направлены на разрешение эко­номических конфликтов в деятельности публичных администраций, на контроль за законностью и обоснованностью решений и действий госу­дарственных и иных публичных учреждений^[70].

Административная юрисдикция, как и административная юсти­ция в сфере экономики и финансов приобретают ряд специфических особенностей, на которых следует остановиться. При этом следует учитывать, что законодатель на уровне федерального закона не закре­пил понятия «административная юрисдикция». Проблема института административной юрисдикции состоит в неоднозначности подходов к ее содержанию. Ряд ученых высказывают мнение о том, что под адми­нистративной юрисдикцией следует понимать установленную законо­дательными актами совокупность правомочий судов, органов государ­

ственного управления и должностных лиц по разрешению индивиду­альных административных дел и применению юридических санкций в административном порядке^[71]. Другая точка зрения сводится к тому, что «в качестве источника административной юрисдикции изначально вы­двигается возникающий в сфере государственного управления между субъектами общественных отношений административно-правовой кон­фликт, являющийся по отношению к административно-правовому спо­ру и административному правонарушению родовым, аккумулирующим понятием»^[72]. Анализ вышеназванных подходов позволяет признать, что наиболее обоснована точка зрения о приводе административной юрисдикции, высказаная М. Н. Кобзарь-Фроловой в работе «К вопросу о понятии и сущности административной юрисдикции», согласно кото­рой «во-первых, административная юрисдикция отличается от деятель­ности судов, основная задача которых — отправление правосудия. Во- вторых, административная юрисдикция органа исполнительной власти (должностного лица) регламентируется административно-процессуаль­ным законодательством. В-третьих, особенностью административной юрисдикции является разнообразие органов, которые ее осуществляют. Административную юрисдикцию в Российской Федерации осущест­вляют суды, отраслевые и межотраслевые органы управления, адми­нистративные комиссии при районных и городских администрациях, деятельность которых регламентируется правовыми актами субъек­тов РФ. Перечень органов, уполномоченных государством на осущест­вление юрисдикционных полномочий, приведен в главе 23 КоАП РФ. В-четвертых, разрешение конкретных административных дел и при­менение мер административного воздействия осуществляются гласно, с соблюдением предусмотренных законом гарантий. В-пятых, админи­стративная юрисдикция осуществляется по правилам административ­ного процесса (соблюдение последовательности стадий)» ^[73].

Базовые черты института административной юстиции определе­ны Ю. Н. Стариловым в его работе «Курс общего административного права»^[74]. К данным чертам следует отнести: 1) наличие правового спора (административно-управленческого спора) о публичном праве, возник­шего в связи с организацией публичного управления^[75]; 2) разрешение административно-правового спора в рамках осуществления право­судия; 3) главная цель — правовая защита субъективных публичных прав граждан и юридических лиц; 4) независимость органов админи­стративной юстиции как от других ветвей власти, так и от иных орга­нов управления, посредством наделения их полномочиями по внеш­нему контролю за исполнительной властью; 5) наличие специальных субъектов «администртативно-юстиционного» правоотношения; 6) ад­министративно-правовые споры подведомственны судам или квази- судебным органам; 7) административные споры рассматриваются по специальным процессуальным правилам в соответствии с принципами административного процесса (гласность, устность, законность, состя­зательность, непосредственность); 8) юридическим результатом адми­нистративно-юрисдикционного процесса является признание судом и (или) квазисудебным органом незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органом управления административных актов или совершаемых ими действий (бездействий).

Следует учитывать, что начиная с 2012 г. проблема администра­тивной юстиции актуализировалась с новой силой из-за проявленного внимания к ней со стороны высших должностных лиц страны и из­вестных политиков. Так, на VIII Всероссийском съезде судей 18 дека­бря 2012 г. Президент России В. В. Путин наметил базовые ориентиры в совершенствовании административной юстиции: «В первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органа­ми государственной власти и местного самоуправления. Смысл, фило­софия административного судопроизводства всем нам хорошо извест­ны. Изначально это ориентировано на защиту граждан, в т.ч. бремя доказывания здесь возлагается на госорган, а не на самого человека»^[76].

О необходимость совершенствования административного судопроиз­водства говорилось и в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственно­го управления» и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012. Безусловно, следует согласиться с мнением Ю. Н. Ста- рилова о том, что «начался новый этап в дискуссии об администра­тивном судопроизводстве и о необходимости полноценной реализации нормы Конституции Российской Федерации об административном правосудии как особой формы осуществления судебной власти в стра­не. Само по себе наличие в тексте Конституции Российской Федера­ции термина «административное судопроизводство» обусловливает не только потребность в соответствующем толковании данной нормы, но и в первую очередь заставляет политическую элиту, высших долж­ностных лиц, органы государственной власти формировать на практи­ке полноценный институт судебной власти, призванный контролиро­вать деятельность административных органов и обеспечивать режим законности осуществления ими государственных функций» ^[77].

Пятый вывод: проблема публичного и прежде всего администра­тивного управления в сфере экономики доминирует в общем объеме за­дач и функций, стоящих перед современной российской государствен­ностью.

Роль юридической техники

Ход предыдущих рассуждений показывает, что проблема каче­ства государственного управления и прежде всего административного управления экономической сферой и сферой финансов может быть рас­смотрена через институты административной юрисдикции и админи­стративной юстиции. Критерием соотношения указанных институтов может служить: а) качество юридической техники институтов админи­стративной юрисдикции и юстиции; б) экономическая эффективность функционирования административной юрисдикции и института адми­нистративной юстиции.

При этом на первый взгляд качество юридической техники в неко­тором смысле находится в «противовесе» к экономической эффектив­ности функционирования как административной юстиции, так и юрис­дикции. Указанный тезис объясняется тем, что юридическая техника

административной юрисдикции представляет собой систему отрасле­вых юридических правил, способов и средств, используемых при:

1) составлении правовых актов управления в сфере экономики, финансов;

2) осуществлении правового регулирования и оценке правомер­ности поведения бизнес-структур и (или) иных лиц, участвующих в предпринимательской деятельности с оптимального соотношения пуб­личных, частных и общественных интересов;

3) использовании механизмов реализации норм о государствен­ном публично-правовом регулировании экономической деятельности бизнес-структур;

4) применении юридических приемов (процедур), направлен­ных на оптимизацию соотношения правовой формы и позитивных эко­номических последствий разрешения экономических конфликтов в сфере экономики.

Юридическая техника правового регулирования администра­тивной юстиции реализуется через стадии и виды юридической тех­ники.

К стадиям юридической техники правового регулирования адми­нистративной юстиции следует отнести:

1) стадию правотворчества, которая формирует стратегическую концепцию федерального законодательства в сфере разрешения спо­ров по вопросам административного управления в отношении бизнес- структур и иных микроэкономических систем;

2) стадию реализации норм, формирующих концепцию госу­дарственного административно-правового регулирования предприни­мательской и иной хозяйственно-экономической деятельностью с уче­том следующих обстоятельств:

— реального состояния экономики; соотношения частных, об­щественных и публичных интересов;

— особого управленческого статуса органов публичной власти и полномочий соответствующих судебных органов;

— публично-правовых потребностей государства, муниципаль­ных образований;

— публичных и общественных потребностей в функционирова­нии бизнес-структур соответствующей отрасли экономики и (или) ре­гиона;

3) стадию юридических последствий административного вме­шательства в сферу экономики и анализа как позитивных, так и не­гативных последствий такого влияния, как на бюджеты всех уровней, так и на экономические результаты деятельности бизнес-структур;

4) стадию экономическо-правовых последствий бюджетного фи­нансирования механизмов административного управления.

К видам юридической техники как административной юстиции, так и административной юрисдикции в сфере государственного управ­ления экономикой и бизнес-структур следует отнести:

1) правотворческую технику построения законодательства в сфере административной юстиции и нормативной базы администра­тивной юрисдикции;

2) технику опубликования и вступления в силу нормативно­правовых актов по вопросам административной юрисдикции в сфере управления экономикой и в сфере предпринимательства;

3) технику систематизации и правовой иерархии нормативно­правовых актов сферы административной юстиции и соответствующей юрисдикции органов, обладающих публично-властными функциями;

4) технику соотношения федерального законодательства адми­нистративной юрисдикции с юрисдикционными статусами органов, наделенных управленческими полномочиями в экономической сфере;

5) интерпретационную технику совокупности правовых значе­ний и юридических смыслов, терминов, понятий, категорий и право­вых дефиниций, применяемых органами, наделенными управленче­скими полномочиями в экономической сфере, судами, квазисудеб- ными органами, должностными лицами в процессе государственного управления экономикой;

6) правореализационную технику, представляющую собой юри­дические механизмы по применению норм законодательства об адми­нистративной юстиции, как в отношении общих, так и в отношении специальных административных юрисдикций в сфере финансов, эко­номики и предпринимательства.

7) процессуальную технику реализации норм института адми­нистративной юстиции и ее влияние на эффективность экономических и правовых последствий реализации органами власти административ­ных юрисдикций.

Общий вывод

Вся система административно-правовых правил, способов и средств, используемых в системе государственного управления обще­ством в институтах административной юстиции и юрисдикции, требу­ет существенных бюджетных затрат^[78], что в краткосрочной перспекти­

ве будет иметь отрицательную экономическую эффективность. Вместе с тем мировой опыт государственного регулирования экономикой (Гер­мания, Гонконг, Таиланд, Южная Корея, Китай, Индия, Бразилия) подсказывает, что долгосрочные экономические затраты на повышение качества юридической техники механизмов государственного управле­ния в сфере экономики и регулирования деятельности бизнес-структур приносят существенную пользу всему обществу, но не в краткосрочном финансовом периоде, а в среднесрочной (5—10 лет) или дальнесроч­ной (15—20 лет) перспективе. Так ли необходимы эти затраты? Что важнее: краткосрочная бюджетно-сметная эффективность ряда эконо­мических показателей, которая имеет определенную актуальность в связи с периодом выборов исполнительных органов власти, или каче­ственная юридическая техника института административной юстиции и правовых механизмов административной юрисдикции, требующая определенных бюджетных расходов и длительного периода кропот­ливой управленческой работы? От ответа на данные вопросы зависит судьба не только правовых институтов административной юстиции, не только качество и эффективность административно-юрисдикционной деятельности органов публичной власти, но и будущее российской эко­номики, судьба бизнес-структур в различных отраслях и сферах пред­принимательской деятельности и, в конечном итоге, уровень благосо­стояния населения. В данном случае приобретает определенный юри­дический смысл ставшее уже крылатым высказывание, что «...если кровля течет, то следует бросить все усилия не на борьбу с лужей воды на полу, а. на ремонт крыши».