АКТУАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ И МЕТОДОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Кобзарь-Фролова М.Н., профессор кафедры таможенного права Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор

Фролов В.А., аспирант Российской таможенной академии

Стремление России войти в международное экономическое простран­ство, создание Таможенного союза, принятие перспективных направлений социально-экономического развития страны и повышенных ориентиров, направленных на повышение уровня и благосостояния российского об­щества, опосредовали необходимость совершенствования форм и методов деятельности таможенных органов.

В управлении экономикой принимают участие различные органы исполнительной власти. На федеральном уровне это: Правительство Рос­сийской Федерации, Министерство промышленности и торговли Россий­ской Федерации, Министерство регионального развития Российской Фе­дерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, а также федеральные службы: Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба и др. От координации их действий зависит успех экономической политики государства.

Таможенные органы России (ФТС России) — исполнительный орган власти, наделенный полномочиями в области таможенного регулирова­ния и реализации таможенной политики государства. Одним из наиболее важных критериев эффективности деятельности ФТС России является вы­полнение установленных Правительством РФ прогнозных показателей по наполнению доходной части федерального бюджета. В 2012 году таможен­ными органами в федеральный бюджет перечислено 6 581,04 млрд рублей, что более чем на 10 % превышает аналогичный показатель 2011 года^[246].

Таможенные платежи, администрируемые ФТС России, составляют более половины поступлений федерального бюджета.

Структура платежей в 2012 году, как и в предыдущий год, характе­ризуется высокой долей экспортной составляющей. Доля платежей, взи­маемых при экспорте товаров, составила 62,3 % (в 2011 году — 62,4 %), что указывает на продолжающееся усиление экспортной зависимости экономики России^[248].

Ежедневная деятельность таможенных органов не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретные действия, формы, методы, отражающие содержание и специфику этой деятельности. Применитель­но к деятельности таможенных органов форма является способом выра­жения государственно-правового содержания деятельности таможенных органов, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые ха­рактеризуют ее как специфический орган власти. Руководство деятель­ностью ФТС России осуществляет Правительство Российской Федера­ции. Правительство РФ наделило таможенные органы полномочиями по выработке государственной политики и нормативному правовому регу­лированию, контролю и надзору в области таможенного дела.

Регулирование — это административно-правовая функция управле­ния, обеспечивающая равновесное состояние институциональных обра­зований экономической системы, выполнение политических, социаль­ных, экономических и других основных задач внутреннего и внешнего значения. В деятельности таможенных органов преобладают методы ад­министративно-правового регулирования, под которыми нами понима­ется регламентированная нормами права управленческая деятельность, наделенного властными полномочиями публичного субъекта, по выпол­нению своих основных задач и функций.

Правовая форма управленческой деятельности таможенных органов существенно отличается от других правовых форм их деятельности тем, что посредством правовых форм практически организуется осуществле­ние задач и функций таможенных органов; повседневное практическое руководство деятельностью органов, входящих в систему (региональных таможенных управлений (РТУ), таможенных постов (ТП), таможен), ре­

гулирование, контроль и другие функции на основе и во исполнение за­конов.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в соответствии с положе­ниями пункта 1 статьи 2 Федерального закона № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»^[249]таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации пред­ставляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограниче­ний при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Рос­сийской Федерации.

Характерные черты правовых форм деятельности таможенных орга­нов наиболее отчетливо проявляются в государственно-властных, испол­нительно-распорядительных, организационно-направленных, контроль­ных действиях.

Формы экономической деятельности таможенных органов в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения в экономической деятельно­сти могут оказывать влияние следующие факторы: характер компе­тенции органа (РТУ, ТП, таможни) или должностного лица, прини­мающего решение (осуществляющего закрепленные по его должности действия); уровень правовой регламентации между субъектами; суббор­динация субъекта; характер управленческих связей (прямое или опера­тивное управление); особенности управляющего воздействия; внутрен­нее или внешнее взаимодействие; конкретные цели совершаемой эконо­мической деятельности; характер решаемых в процессе экономической деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые таможенными органами и их должностными ли­цами формы при осуществлении экономической деятельности подчине­ны главным целям деятельности ФТС России. Поэтому они избираются ФТС и органами, входящими в ее структуру, непроизвольно. Как пра­вило, формы деятельности государственных органов регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах).

принятым Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств.

Выбор конкретной формы деятельности таможенных органов подчи­нен определенным закономерностям, а также назначению и функциям деятельности (в частности экономической); содержанию и характеру раз­решаемых вопросов; направлениям; целям воздействия; особенностям конкретного объекта и др.

Большинство теоретиков административного права все формы управ­ленческой деятельности разделяют на правовые и организационные (не­правовые). Известно, что правовые формы влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекра­щения административно-правовых отношений в экономической деятель­ности таможенных органов.

Все разнообразие правовых форм экономической деятельности тамо­женных органов можно классифицировать по следующим основаниям:

По содержанию: правотворческая (определение направлений тамо­женной политики, выработка правовых норм — издание нормативных (подзаконных) актов таможенных органов (распоряжений, приказов), правовых актов, регламентирующих толкование правовой нормы (на­пример, инструкций о порядке исчисления таможенных пошлин, по­рядке заполнения деклараций и др.); правоприменительная (выявление правонарушений, пресечение контрабанды, защита таможенной грани­цы, обеспечение экономической безопасности государства и др.).

Акты управления таможенных органов направлены на экономиче­скую деятельность таможенных органов и предназначены регулировать общественные отношения в установленной сфере деятельности или ре­шать конкретное управленческое дело, а также определять персональное поведение субъекта (адресата).

По целям: внутренние (подбор кадров, обучение, аттестация, дело­производство, управление внутри организационной структуры); внеш­ние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: письменные и устные (как правило, в виде знаков или символов: «таможня», «зона таможенного контроля» и др.).

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридиче­ские последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм. Например, межправительственными и межгосударственными административно­правовыми актами (договорами) регулируются особенности зачисления и распределения ввозной таможенной пошлины, таможенные процедуры, приказами ФТС России регулируются особенности заполнения таможен­ных деклараций и др.

К правовым формам управления относят также лицензирование и мониторинг. Лицензия — специальное разрешение на право осуществле-

192

ния юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем вида деятельности. Их перечень закреплен постановлением Правительства от 21 ноября 2011 № 95 7^[250]. Таможенные органы не входят в указанный перечень. Однако при проведении отдельных таможенных процедур та­моженные органы вправе требовать предоставление лицензии, сертифи­катов, разрешения и (или) иных документов, необходимых для выпуска товаров в соответствии с ТКТС и (или) иными международными догово­рами (пункт 1 статьи 195 ТК ТС).

Мониторинг — (от лат. monitor) есть составная часть управления и выражается в непрерывном наблюдении за экономическими объектами, анализе их деятельности. Таможенные органы в соответствии с Законом 311-ФЗ уполномочены осуществлять мониторинг деятельности экономи­ческих операторов в части соблюдения условий присвоения такого стату­са (статья 94 ТК ТС).

Неправовые формы управленческой деятельности таможенных орга­нов не влекут наступление юридических последствий, однако являются весьма распространенными и совершаются на основе и во исполнение правовых предписаний. К ним можно отнести:

— проведение организационных мероприятий: инструктирование сотрудников; совещания; составление планов мероприятий по прове­дению таможенного контроля; разработка наглядной информации для субъектов таможенных правоотношений; консультирование; обобщение и распространение положительного опыта работы и др.;

— сбор и обработка информации (например для АИС таможенных органов);

— осуществление материально-технических работ (например, со­ставление различных справок, отчетов, делопроизводство, оформление документов).

Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами правового регулирования и выражаются через них. Методы — это совокупность приемов и способов, а также средств, ко­торые применяются Таможенными органами для успешного решения поставленных перед ними Правительством РФ задач и позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия на участников внешнеэкономической деятельности. Методы деятельности тамо­женных органов весьма разнообразны, что дает возможность их типизи­ровать в интересах выявления наиболее значимых свойств и специфи­ческих черт.

Главным содержанием в сущностной характеристике методов эконо­мической деятельности таможенных органов является:

— органическая связь с целевым назначением этого вида деятель­ности;

— выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие на от­ношения в установленной сфере деятельности;

— имеют юридически-властный характер;

— используются таможенными органами в качестве средств реали­зации закрепленной за ними компетенции;

— не могут быть обезличенными, направлены на конкретного адре­сата;

— в них выражен государственный (публичный) интерес, воля го­сударства; и др.

Выбор конкретных административно-правовых методов экономиче­ской деятельности таможенных органов находится в прямой зависимо­сти не только от особенностей организационно-правового статуса субъек­та — РГУ, ТП, таможни, но и от особенностей объекта воздействия (ста­туса объекта, формы собственности и т.п.).

В соответствии с постановлением Правительства от 26 июля 2006 г. № 459 ФТС России применяет следующие административно-правовые методы:

— осуществляет контроль и надзор в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную гра­ницу Российской Федерации и санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля и др.;

— определяет порядок ведения реестров лиц, осуществляющих де­ятельность в области таможенного дела, а также порядок ведения реестра банков, иных кредитных и страховых организаций, банковские гарантии которых принимаются таможенными органами в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;

— совместно с Минфином России определяет порядок контроля та­моженной стоимости товаров;

— разрабатывает и утверждает порядок и технологии производства таможенного оформления;

— ведет таможенную статистику;

— информирует и консультирует;

— осуществляет ведение товарных номенклатур внешнеэкономи­ческой деятельности;

— организует проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установ­ленной сфере деятельности и многое другое^[251].

Наиболее распространенными административно-правовыми метода­ми, методами экономической деятельности таможенных органов, явля­ются контроль и надзор.

Контроль (от франц. controle — проверка) — составная часть эко­номической деятельности таможенных органов, заключающаяся в про­верке соответствия действий субъектов таможенных правоотношений необходимому состоянию, предусмотренными правовыми актами, а так­же международными договорами, соглашениями. Контроль тоже имеет определенные формы (сплошной, выборочный, тематический; текущий, последующий; плановый и внеплановый и т.п.).

Надзор как составная часть экономической деятельности таможен­ных органов представляет собой разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Особенностью надзорной де­ятельности ФТС России является то, что надзор осуществляется непо­средственно, ежедневно, без вмешательства в деятельность декларантов. Таможенные органы также ведут надзор в порядке иерархической подчи­ненности (за деятельностью РТУ, ТП, таможен и их должностных лиц).

Административно-правовые средства и методы реализации задач и функций, применяемые таможенными органами в экономической дея­тельности, весьма разнообразны. Как правоохранительные органы — та­моженные органы успешно применяют такие административно-право­вые методы, как убеждение и принуждение (однако это отдельная боль­шая тема для научного исследования и описания).

Для целей предупреждения и пресечения правонарушений в соот­ветствии с положениями пункта 2 и 3 статьи 2 Федерального закона № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, затрагивающие внешнюю торговлю товарами, предус­мотренные международными договорами, составляющими договорно­правовую базу Таможенного союза, и принимаемыми в соответствии с указанными договорами актами органов Таможенного союза. В случаях и порядке, которые предусмотрены международными договорами, со­ставляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, актами органов Таможенного союза, Российская Федерация применяет отдель­ные меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограниче­ния в одностороннем порядке в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации. Важным средством предупреждения и пресечения правонарушений в таможенной сфере является контроль, проводимый таможенными органами в области таможенного дела, валютный, транс­портный, контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, санитарно-карантинный и др.

В результате применения таможенными органами административ­но-правовых форм и методов в своей повседневной деятельности только

195

по итогам 2012 года сумма ликвидированной задолженности по уплате таможенных платежей и пеней составила 24, 6 млрд рублей. С 2012 года по июнь 2013 года доля таможенных платежей, фактически уплаченных или взысканных в результате корректировок таможенной стоимости то­варов, в общей сумме таможенных платежей, доначисленных по резуль­татам корректировок таможенной стоимости товаров, составила 97,3 %^[252].

В настоящее время Таможенные органы России находятся в ста­дии своего активного институционального развития. Выбранные таможенными органами ориентиры, а также формы и методы дея­тельности, основаны на информационных технологиях и в основном совпадают с принципами деятельности таможенных служб ведущих стран мира. Сегодня перед таможенными органами стоит задача опре­деления четких и понятных правил таможенного оформления, бази­рующихся на международных конвенциях и рекомендациях, а также совершенствования существующих форм и методов деятельности для целей актуализации стоящих перед таможенными органами России планов и стратегических целей.