<<
>>

§1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Весьма значительной для Российской Федерации стороной федеративных отношений является поиск наилучших форм и методов взаимоотношений федерального центра и регионов. Вполне очевидно, что обдуманно и согласованно организованные отношения между Федерацией и ее субъектами - это одно из главных условий эффективной работы и устойчивого развития федеративного государства.

Исторический и современный российский опыт государственного строительства, а также опыт других состоявшихся государств показывает, что распределение полномочий между центром государственного образования и его составными частями является не только объективной необходимостью, а часто и единственной возможностью сохранения государственной целостности.[2] Кроме того, такое разделение полномочий характерно для государств, независимо от федеративной, унитарной или иной формы государственно-политического устройства.

Важным и актуальным вопросом для нашего исследования, является разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Эта важнейшая для любого федеративного государства задача в теории права представлена различными способами решения.[3] В России установлена следующая модель разграничения: выделение исключительной компетенции

Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ), при этом перечень предметов ведения РФ является закрытым; определение вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ (статья 72 Конституции РФ), также является исчерпывающим; и исключительная сфера ведения субъектов РФ - статья 73 Конституции РФ, содержание которой, гласит о полноте государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренных статьями 71 и 72 Основного Закона, что, представляется достаточно демократичным путем разделения власти, нежели конкретное закрепление предметов ведения субъектов Федерации в Конституции государства.

Стоить отметить, что проблема разграничения полномочий между органами государственной власти центра и регионов особенно актуальна для сферы совместного ведения.

Так, совместное ведение как юридическая категория впервые за всю историю российского конституционализма было закреплено в статье 72 Конституции РФ 1993 года. Процесс оформления новой российской государственности (полная международная правосубъектность, президентская форма правления, иное государственное устройство с новыми субъектами, движение к другому общественному строю) в начале 90-х годов прошлого века напрямую связан с демонтажем другого федеративного государственного образования, каким был советский союз. При формировании Российской Федерации наблюдались острые дискуссии по вопросу принципов организации новой Федерации. В результате, федеративное устройство России опирается на конституционно-договорную основу. Договорная часть представлена соглашением большинства участников Федерации от 31 марта 1992 года[4] и двусторонними актами «центра» и республик.[5] Впоследствии Конституция РФ 1993 года в пункте 1 раздела второго объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтвердила в пункте 3 статьи 11 его действие в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет считать Россию федеративным государством конституционно-договорного типа.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ в юридической науке анализируется как многоплановая, системообразующая правовая категория. Во-первых, это государственно-правовая категория, идентифицирующая федеративное устройство России системой отношений и демократическим способом децентрализации и реализации государственной власти. Указанное реализуется посредством установления в Основном Законе предметов ведения и полномочий, являющихся направлениями совместной работы государства и его субъектов, а также определения форм и методов согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения ответственности за состояние их правового регулирования. Получается, что формирование предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов играет положительную роль для развития российской федеративной государственности, ввиду того, что это помогает усилить, усовершенствовать и продвинуть действенность, результативность и демократичность осуществления власти в нашем государстве.

Во-вторых, совместное ведение представляет общую деятельность и солидарную ответственность государства и его субъектов за положение дел в нескольких сферах государственного управления, которые в полной мере ни Федерацией, ни регионами отдельно осуществляться не могут. Наряду с этим, совместное ведение определяется как сфера общественной жизни, совокупность определенных общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Федерации, и к компетенции [6]

О

субъектов Федерации. Стоит также отметить, что наличие полномочий субъекта РФ по законодательному регулированию вопросов совместного ведения дает возможность достаточно широко принимать во внимание специфику и особенности региона, тем самым освобождая федеральный уровень от урегулирования этих особенностей, приближения решения региональных вопросов к населению субъекта РФ, а также повышения его ответственности за принимаемые нормативные правовые акты.

И в-третьих, совместное ведение определяют как самостоятельный уровень правового регулирования.[7] [8] Высказывая собственную точку зрения, представляется, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ по предметам совместного ведения необходимо анализировать комплексно, как нужные и координирующие составляющие единой системы законодательного регулирования. Указанный подход даст возможность оптимизировать распределение полномочий между центром и регионами, обеспечить соответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству, подчеркнуть особенности, специфику и потребности регионов.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что установлению совместного ведения послужило наличие определенных социально значимых функций различных сфер государственного управления, в реализации которых необходимо согласие, единство, партнерство, совместная работа и солидарная ответственность федерального центра и регионов. Кроме того, стоит отметить, что модель четкого разделения предметов ведения Федерации и субъектов, то есть отсутствие института совместного ведения не соответствует политическим интересам.

Введение в России предметов совместного ведения, определение способов их исполнения, двухуровневая система законодательства, координация деятельности, участие представителей субъектов в

федеральных органах власти, учреждение управленческих и совещательных структур - это исходные начала развития совершенных федеративных связей.

Едва ли можно согласиться с мнениями авторов, критикующих существование института совместного ведения в нашем государстве. Так, М.Н. Карасев: «Отмена или коренное изменение института совместного ведения, сможет способствовать установлению единого правового пространства в России и во многом позволит принципиально изменить характер отношений между Федерацией и различными ее субъектами»[9]. Профессор К.Б. Толкачев: «Многие сегодняшние проблемы обусловлены существованием сферы совместного ведения РФ и ее субъектов. В идеале, наверное, ее не должно быть вообще. Существование статьи 72 Конституции РФ является мощнейшим конфликтогенным фактором, создает простор для всевозможных рассогласований. В нашей стране, где отсутствуют отлаженные алгоритмы, процедуры, традиции разграничения полномочий, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов, данная сфера представляет собой настоящее «минное поле»»[10].

По мнению же автора, появление института совместного ведения (совместной компетенции, конкурирующего ведения) ведет к более совершенным федеративным отношениям, в которых механизм разделения и осуществления государственной власти - это не только фиксированное Конституцией разделение предметов ведения, но и отношения правового сотрудничества, взаимопомощи, реализации основных государственных задач и функций, единой ответственности Федерации и ее субъектов. Вследствие этого также подвергается сомнению то, что установление предметов совместной компетенции - это результат неспособности законодателя разделить государственную власть между Федерацией и ее субъектами. Вот, например, что пишет

С.М. Шахрай: «Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения - это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия Конституции окончательно - что называется «раз и навсегда» - договориться по своим исключительным полномочиям»[11] [12].

Соответственно, представляется верным, что появление предметов совместного ведения не означает наличие временного конфликта между центром и регионами, а наоборот влечет более тесное взаимодействие и работу сторон федеративных отношений. Кроме того, рассматриваемый институт выражает общегосударственные интересы и интересы субъектов РФ, обеспечивает реализацию общих задач, характеризует целостность Российского государства. Перечень предметов совместного ведения является закрытым, внесение изменений возможно только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию, соответственно, это дает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений круга вопросов.

Так, в части 1 статьи 72 Конституции РФ содержится многочисленный и разносторонний перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, соответственно, выработать унифицированные подходы к разграничению полномочий весьма затруднительно. Предметы ведения, которые закреплены в статье 72 Основного Закона, не дают представления, что в этих

13

сферах правомочно осуществлять государство, а что - его субъекты.

В настоящий момент общие принципы разграничения полномочий по предметам конкурирующего ведения закреплены в статье 76 Конституции. Положения данной статьи раскрыты в федеральном законе[13]. Между тем, в случае необходимости и при наличии политической воли, государство вправе возложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения, что подтверждено правовыми позициями Конституционного Суда РФ[14]. Вследствие этого, Федерация обладает практически неограниченными возможностями для определения полномочий органов федерального и регионального уровней. Это подтверждается тем, что федеральный нормативный правовой акт, как акт общего действия, регулируя вопросы совместной компетенции, определяет права и обязанности участников правоотношений, а также полномочия органов государственной власти, осуществляя, тем самым, разграничение этих полномочий.

Кроме того, из пункта «а» статьи 71 Конституции РФ следует, что принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Федерации и закрепленный в Основном законе государства порядок принятия федеральных нормативных правовых актов (статьи 104-108) не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам в составе Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в Федеральном Собрании РФ.

Так, в соответствии со статьей 76 Основного закона федеральный акт имеет прямое действие в государстве и, тем самым, не нуждается в дополнительном «поддержании» законами субъектов РФ, но и заменить региональные правовые акты не может, в виду необходимости конкретизации федеральных норм согласно особенностям отдельного субъекта Федерации.[15] Следовательно, в условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и региональный. Стоит отметить, что путь самостоятельного развития уровней законодательства противоречит принципу единства правовой системы, который заключается в единых целях, задачах законотворчества, в строгой иерархии нормативных правовых актов, в механизмах предупреждения и ликвидации юридических противоречий.

Вполне очевидно, что разграничение компетенции федеральных и региональных органов власти является фундаментом процесса организации субъектами Федерации практической законодательной деятельности, соответствующей требованиям Конституции РФ. Указанное положение обозначает наибольшие трудности, сомнения и ошибки в разработке и принятии за- 18

конопроектов .

Автору исследования законотворческая деятельность субъектов РФ представляется как процесс, охватывающий работу компетентных органов государственной власти региона, направленный на разработку, рассмотрение, принятие, обнародование, а в последующем и оценку эффективности закона. Правотворческая свобода региона сдержана обязанностью его законодательных органов устранять несоответствие своих актов федеральным. Обязанностью же компетентных федеральных органов является осуществление контроля за данным процессом субъекта РФ на предмет соблюдения им норм, составляющих основы конституционного строя Федерации. Важно отметить, что преобразование, развитие и активизация законотворческого процесса в субъектах России - это одно из основных условий совершенствования функционирования федеративного государства.

Исходя из анализа конституционных норм, а также анализируя постановления Конституционного Суда РФ[16] [17] [18], видится существование такого ин- ститута, как право субъектов Федерации на опережающее регулирование вопросов совместного ведения. Право принимать нормативный правовой акт, опережающий федеральный закон, не означает, что регионы приобретают право устанавливать порядок взаимодействия с центральной властью или ее права и обязанности. Содержание данного права выражается в том, что до принятия федерального акта, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, которое впоследствии приводится в соответствие федеральному. Соответственно, при наличии пробела и неопределенности в федеральном правовом акте регионам предоставлено право их устранения путем принятия нормативного акта по соответствующему вопросу.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ к числу предметов совместной компетенции государства и его субъектов отнесено административное и административно-процессуальное законодательство, составной частью которого является и законодательство об административных правонарушениях.

Обращаясь к истории кодификации этого института административного права, следует указать на то, что еще в советское время у ученых- административистов не вызывала сомнения необходимость упорядочения законодательства Союза ССР и союзных республик об административной ответственности. Значительная часть отношений, связанных с административными правонарушениями, оставалась не урегулированной должным образом, что крайне отрицательно сказывалось на борьбе с правонарушителями.

Так, законодательство об административной ответственности в СССР долгое время представляло собой сумму большого числа (около 500) союзных и республиканских законодательных и нормативных правительственных актов. Определенную интегрирующую роль в данной области и первым ша- [19] гом на пути к кодификации этого обширного законодательства играли Указы Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» , «Об усилении ответственности за хулиганство»[20] [21] [22] [23], республиканские Положения об административных комиссиях при исполкомах местных Советов , процессуальными правилами которых должны были руководствоваться не только эти комиссии, но за некоторым исключением и другие органы и должностные лица, правомочные рассматривать дела об административных правонарушениях. Тем самым действующее административно-деликтное законодательство нельзя было признать кодифицированным и даже систематизированным. Такое его состояние затрудняло ознакомление с ним граждан и должностных лиц, его применение, а также и борьбу с административными правонарушениями. Указанный вид законодательства оставался громоздким и запутанным.

Между тем задача состояла в том, чтобы создать более прочную и внутренне согласованную во всех ее частях правовую базу для повышения эффективности работы по борьбе с административными правонарушениями и укрепления законности в деятельности государственных органов и общественности, ведущих такую борьбу. Решению этой задачи отвечает принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 года Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее Основы) и в соответствии с ними - будущих республиканских кодексов об административных правонарушениях. Законодатель пошел по пути кодификации норм административного права по отдельным институтам и объединения в одном акте как материальных, так и процессуальных норм, относящихся к соответствующему институту, так как материальные нормы административного права весьма неоднородны, а процессуальные тяготеют к определенной группе материальных норм, обслуживая именно их.[24]

В тоже время произошли изменения в разграничении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в сфере законодательства об административных правонарушениях. Правовые нормы об этом содержались долгое время лишь в Указе Президиума ВС СССР 1961 года, но касались они - и это соответствовало самому названию указа - только штрафов.

Еще в 1968 году М.С. Студеникина в свое диссертационное исследование[25] включила предложения, касающиеся предметного размежевания компетенции СССР и союзных республик в области законодательства об административных правонарушениях. К исключительному ведению СССР предлагалось отнести установление кардинальных положений об административной ответственности, а также установление указанного вида ответственности за нарушение общеобязательных правил, которые централизованы в общесоюзном масштабе. Проблема разграничения компетенции в диссертации рассматривалась в двух взаимосвязанных аспектах: разграничение компетенции между СССР и союзными республиками; разграничение компетенции между различными органами. В работе подчеркивалось, что второй аспект проблемы очень важен, так как без ясного и четкого определения сферы деятельности государственных органов по изданию нормативных актов по вопросам ответственности, невозможно себе представить полного осуществления принципа социалистической законности.

Так, Основы, в отличие от ранее действовавшего законодательства, содержали прежде всего общие разграничительные линии компетенции СССР и союзных республик в области правотворчества об административных правонарушениях. В Основах отсутствовал перечень правил, административную ответственность за нарушение которых устанавливают высшие органы союзных республик, то есть ведению союзной республики подлежало законодательство об административных правонарушениях по вопросам, не относящимся к ведению Союза ССР. Разграничение компетенции по установлению административной ответственности осуществлялось по видам правил, за нарушение которых такая ответственность наступает, а иногда и по видам административных взысканий. Если Основы анализировать в целом, как акт, который разграничил компетенцию между Союзом ССР и союзными республиками, представляется, что они создали необходимый фундамент для разработки республиканских кодексов об административных правонарушениях.

Кроме того, в Основы и кодексы союзных республик была заложена принципиально новая схема разграничения компетенции между СССР и союзными республиками в области правотворчества, касающегося административных правонарушений. Ведению СССР подлежали определение принципов, и установление общих начал законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях. СССР устанавливал административную ответственность за нарушение следующих правил: стандартизации и качества продукции; учета и статистики; безопасности дорожного движения и других. В компетенцию СССР было включено также определение порядка рассмотрения дел об отдельных видах административных правонарушений, ответственность за которые устанавливается законодательством СССР, а также решение других вопросов, имеющих общесоюзное значение. [26] [27]

Следует сказать о том, что с принятием Основ и кодексов об административных правонарушениях нормы административно-деликтной отрасли приобрели определенность, завершился процесс их организации, правоприменители вместо разрозненных сотен различных нормативных актов получили кодифицированную правовую базу борьбы с административными правонарушениями.

К тому же, 20 июня 1984 года Верховным Советом РСФСР был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях - одна из крупных кодифицированных работ, осуществленных в Советской России. Вполне очевидно, что Основы и КоАП РСФСР стали первыми для отечественного административного права примером и опытом общеконцептуального и предметного совмещения подотрасли в административно-правовой теории и в административном законодательстве. Данные акты создали фундаментальную правовую основу для совершенствования и повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, связанной с производством по делам об административных правонарушениях.

КоАП РСФСР конкретизировал разграничение компетенции в области законодательства об административных правонарушениях СССР, РСФСР, АССР, местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов (статьи 3-6 КоАП РСФСР). Ученые же характеризовали кодекс по- разному: А.П. Шергин писал, что Кодекс 1984 года «по своему содержанию, направленности не соответствует высоким стандартам правового демократического государства, даже к моменту принятия он «отстал» от достигнутого уровня социально-экономического развития нашего общества...» . По мне- [28] [29]

нию Д.Н. Бахраха, «КоАП РСФСР воспроизвел все положения Основ и зна-

31

чительно углубил и расширил их» .

В итоге в РСФСР краевые, областные, Московский и Ленинградский городские Советы народных депутатов; Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов могли издавать акты, устанавливающие административную ответственность за нарушения общественного порядка, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Во всех союзных республиках районным, городским, районным в городах, окружным, областным и краевым Советам народных депутатов и их исполкомам было предоставлено право в пределах, определяемых законодательными актами, принимать акты с административными санкциями по вопросам борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями. Соответствующие нормы из актов АССР и местных Советов не включались в республиканские кодексы, но также входили в состав нормативной основы административной ответственности.[30] [31] Таким образом, нормативная база административной ответственности состояла из законодательных (законов, указов) и подзаконных (правительственных постановлений, решений местных Советов и их исполкомов) актов; из норм, включаемых в республиканские кодексы и не включаемых туда.

В 1993 году по результатам всенародного голосования была принята Конституция РФ. Статья 72 Основного закона закрепила предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, указав в пункте «к» административное, административно-процессуальное законодательство и иные виды законодательства, относящиеся к общей компетенции Федерации и ее субъектов.

Стоит отметить, что административное право входит в число несистематизированных и некодифицированных отраслей российской правовой системы. В соответствии с этим нормативно не закреплен состав администра-

тивного законодательства. Является ли законодательство об административных правонарушениях его частью? Так, М.Я. Масленников писал, что при включении в статью 72 Основного закона административного и административно-процессуального законодательства «разработчики Конституции России имели в виду только позитивное, сугубо управленческое законодательство, исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти» . Со слов ученого, законодательство об административных правонарушениях не входило в часть рассматриваемого предмета совместного ведения, и не учитывались различия между управленческими процедурами и административно-юрисдикционным процессом. С.Н. Братусь говорил, что «было бы правильно нормы, определяющие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов про-

34

ступков, отделить от норм административного права» , которые регулируют отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. А.П. Шергин высказал по этому поводу следующее мнение: «административно-деликтное законодательство имеет свой, отличный от административного законодательства предмет регулирования» . Рассуждая о форме акта, регулирующего административно-деликтные отношения, подчеркивая его отличительность, значимость и самостоятельность, А.П. Шергин утверждал, что принятие Основ законодательства об административных правонарушениях приведет к нарушению единого подхода к формированию деликтного законодательства в виде федеральных кодексов, регулирующих различные виды юридической ответственности.

Едва ли можно согласиться с указанными мнениями, так как само словосочетание «административное законодательство» указывает на то, что этот вид законодательства должен регулировать сферу государственного управле- [32] [33] [34]

ния. Так, в Указе Президента РФ о классификаторе правовых актов[35] [36] [37] одна из частей раздела «Основы государственного управления» представляет «Административные правонарушения и административная ответственность».

В то же время в вопросах регулирования процессуальных прав, полномочий органов административной юрисдикции, а также регулировании порядка производства по указанным делам, законодательство об административных правонарушениях можно представить разделом и административнопроцессуального законодательства.

В соответствии с тем, что законодательная система России имеет два уровня: федеральный и региональный, можно выделить федеральное адми-

ЛИ

нистративное право и административное право субъектов РФ. Наряду с этим, законодательство об административных правонарушениях включает в себя следующее: кодифицированное федеральное законодательство - КоАП РФ (в том числе федеральные законы, вносящие в него изменения) ; региональные нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность за совершение административных правонарушений; нормативные правовые акты федеральных и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также иных органов власти, реализующие административно-деликтные нормы, определенные федеральным и региональным актом.

Кажется правильным, что смысл, который вкладывался Конституционным совещанием в термины «административное и административнопроцессуальное законодательство», следует судить не столько по их доктринальному использованию, сколько по тому значению, которое им придавалось в нормативных правовых актах и судебных решениях, принятых как до

вступления в силу Конституции РФ 1993 года, так и после ее принятия. До вступления в силу Конституции РФ эти термины встречаются лишь в подзаконных актах, как правило, в одном значении - под административным законодательством понималось законодательство об административных правонарушениях. В одном из первых федеральных законов, принятых после вступления в силу Основного Закона, регулирующим статус члена Совета Федерации и депутата Г осударственной Думы, в статье 43 содержится такая норма: «Неуважение к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, выразившееся в совершении кем бы то ни было действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к Федеральному Собранию Российской Федерации или к установленным настоящим законом правилам, влечет за собой ответственность, предусмотренную административным законодательст- вом»[38]. Следовательно, автор считает достаточным приведенных аргументов подтверждающих, что законодательство об административных правонарушениях представляет часть административного и административнопроцессуального законодательства.

Продолжая историю развития законодательства об административных правонарушениях, отметим, что после десятилетней «неразберихи» 90-х годов на федеральном уровне административно-деликтного регулирования в декабре 2001 года был принят КоАП РФ. Не вызывает сомнения, что новый кодекс упорядочил разрозненность и противоречивость действующих тогда норм законодательства РФ об административных правонарушениях и реализовал давно ожидаемое избавление от многих уже устаревших норм. «КоАП РФ решил многие важные задачи упорядочения законодательства в области административной ответственности. Так, из сферы административного законодательства «ушло» указное право»[39]. Действительно, с принятием

КоАП РФ, указы Президента и акты глав субъектов Федерации по этим вопросам больше не действуют, а новые не издаются.

В то же время при подготовке кодекса принципиальный характер имело решение о том, что в КоАП РФ должны быть закреплены все федеральные составы административных правонарушений.[40] Благодаря этому обеспечивается верховенство кодекса над другими специальными актами в части административной ответственности, а также обеспечивается идея реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях.

Ввиду указанного выше обратимся к возможным причинам, по которым административно-деликтное законодательство относится к совместному регулированию Федерации и ее субъектов. Первой причиной автор предлагает назвать социально-экономический фактор, характеризующий особенности и специфику региона в сфере благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства, окружающей среды и природопользования, охраны собственности и предпринимательской деятельности, транспорта, порядка управления и других. Второй причиной можно считать осознание потребности регионов в принятии к действующему федеральному акту об административных правонарушениях, акт субъекта Федерации как меру защиты перечисленных выше сфер. И третьей причиной является наличие способных и компетентных лиц и организаций, обладающих общественным, политическим, научным статусом, работающих в сфере разработки проекта административно-деликтного закона региона.

Продолжая анализировать нормы Конституции РФ, следует указать еще на один вопрос, который волновал ученых-административистов в разные исторические периоды и указывал на наличие в Основном законе пробелов и противоречий. Примером неточности конституционно-правовых норм служит вопрос о возможности ограничения основных прав и свобод человека и гражданина законами субъектов Российской Федерации. В частности, соответствует ли наделение субъектов РФ административно-деликтными полномочиями статье 55 Конституции РФ, которая в пункте 3 гласит, что права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом?

Если обратиться к российским правоведам, то в основном мысли сводились к определению понятия права как равной меры свободы человека в обществе и государстве. Что же касается свобод, то по своей юридической природе и системе гарантий они идентичны правам граждан[41]. В ответе на вопрос ограничения прав и свобод нормативными актами не федерального уровня точки зрения ученых расходились. Например, Е.Н. Трубецкой рассматривал ограничение свободы как сущностный признак права: «совокупность норм, с одной стороны, предоставляющих, а с другой стороны, ограничивающих внешнюю свободу лиц в их взаимных отношениях»[42] [43]. Со слов Е.Н. Трубецкого, ограничение прав и свобод человека и гражданина имеет место быть и является нужным элементом механизма правового регулирования общественных отношений, включая законы субъектов Федерации. Точка зрения академика Б.Н. Топорнина трактуется следующим образом: конституционные права «... действуют на территории всего федеративного государства и не могут отменяться, приостанавливаться или ограничиваться правовыми актами республик или иных национально-государственных образований, в том числе и республиканскими конституциями. Речь может идти только о мерах позитивного характера и ни в коем случае не о снижении общефеде-

44

рального стандарта» .

Следует сказать, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт «в» части 1 статьи 71 Конституции РФ); к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится лишь защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ). Вследствие этого, на первый взгляд, в законодательстве субъектов Федерации допустима только консолидация прав, не установленных Конституцией РФ и констатация дополнительных гарантий их реализации. Следовательно, анализируя перечисленные нормы - закон субъекта РФ не может ограничить гарантированные Конституцией РФ основные права и свободы человека и гражданина. Однако, как уже упоминалось автором, согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ и части 1 статьи 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях входит в предмет совместной компетенции Федерации и ее субъектов и его составной частью является региональное административноделиктное законодательство. Итак, исходя из норм Конституции РФ (кроме статьи 55) и КоАП РФ, субъектам Федерации дано право на собственное правовое регулирование административной ответственности.

Такие противоречия в Основном Законе не могли остаться не замеченными. Профессор А.П. Шергин одним из первых поставил вопрос о конституционной легитимности административно-деликтных полномочий органов государственной власти субъектов РФ[44]. Он утверждал, что в соответствии со статьей 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Двухуровневое (федеральное и региональное) регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина, ставя сферу государственного принуждения в зависимость от места пребывания человека. С такого рода мнением, на первый взгляд, сразу могут согласиться многие, так как действительно, региональное законодательство об административных правонарушениях ставит ограничения прав и свобод в зависимость от местонахождения лица. Сразу поднимаются вопросы о конституционном праве на свободу передвижения и о необходимости изучения законодательства об административных правонарушениях всех субъектов Федерации, посещаемых гражданином. Но, возвращаясь к причинам отнесения административно-деликтного законодательства к предметам совместного ведения, следует сказать о необходимости принятия к действующему КоАП РФ актов субъектов Федерации как меру защиты экономических, промышленных, природных, культурных и иных объектов, характеризующих особенности и специфику этих регионов, так как в федеральный акт нет никакой возможности и надобности все это включать.

С точки зрения М.Н. Карасева, введение субъектами Федерации новых составов административных правонарушений, а также «дополнительных ограничений прав и свобод граждан, является прямым нарушением норм»[45] Основного закона. Он также указывает на неопределенность института совместного ведения и на недопустимость федеральных законов, позволяющих регионам устанавливать нормы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина. Со слов М.Н. Карасева, в законодательстве субъектов Федерации имеет место дисбаланс прав и свобод человека и гражданина. Указанная неуравновешенность существует применительно не к различным государствам, а к различным субъектам, составляющих единое государство. «И это берет начало, в первую очередь, в существующем конституционном порядке разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами»[46]. М.Н. Карасев предлагает разработать на федеральном уровне общие принципы по каждой сфере общественных отношений и четко соблюдать эти принципы в законодательстве субъектов РФ.

Далее А.Б. Агапов, исходя из того, что законы субъектов Федерации в качестве наказаний за совершение административных правонарушений могут назначать только штраф и предупреждение, утверждает, что административный штраф - это наиболее обременительный из всех видов административных наказаний, ограничивающих имущественные права нарушителя, следовательно, административный штраф должен устанавливаться и применяться только в соответствии с федеральным законом. Необходимо отметить, что административный штраф является одним из самых распространенных видов административных наказаний. При анализе административно-деликтного законодательства видно, что он назначается за большинство административных правонарушений. Штраф - это денежное взыскание, устанавливаемое для субъекта административного правонарушения, принудительно взимаемое в доход государства. Безусловно, рассматриваемая материальная санкция ограничивает имущественные права нарушителя, а также нередко не может быть надлежаще реализована ввиду либо уклонения от исполнения, либо неплатежеспособности субъекта.

Профессор А.В. Малько, специалист в области теории государства и права, считает, что устанавливаемые на уровне субъекта РФ запреты являются правовыми ограничениями . Из его слов следует, что установление правовых ограничений для регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина не может быть делегировано федеральным законодателем региональному иначе, как путем пересмотра самого Основного Закона государства.

Вполне очевидно, что упомянутые авторы критикуют организацию и развитие законодательства об административных правонарушениях в субъектах Федерации, говорят о прямом нарушении конституционных норм, убеждают о подрыве статуса гражданина.

Однако есть и другие мнения. Ю.М. Козлов считал, что невозможно найти существенные основания для лишения субъектов РФ указанных пол- [47] [48] номочий[49]. Он говорил о том, что с помощью административно-деликтного закона субъекта РФ осуществляется правоохрана наиболее приближенных к нуждам и потребностям населения сфер общественных отношений. Ю.М. Козлов тем самым еще раз подчеркивал необходимость правовой защиты жизненно важных и необходимых для жителей регионов объектов экономической, культурной, климатической, географической, социальной, управленческой и другой направленности, характеризующих индивидуальность и своеобразие субъектов российского государства.

Кроме того, основным или, как писал В.Д. Сорокин: «фундаментальным»[50] [51] [52] положением, на базе которого законодательство об административных правонарушениях включает в себя КоАП РФ и принимаемые законы регионов об административных правонарушениях является сам Кодекс, а именно часть 1 статьи 1.1. Достоинство КоАП РФ, также отметил Д.Н. Бахрах . По мнению профессора, кодекс ясно указал, за какое правонарушение акт субъекта Федерации может установить административную ответственность, какие наказания могут быть установлены за соответствующее правонарушение и кто имеет право налагать административные санкции за нарушение региональных законов.

ГЛ

Нельзя оставить без внимания мнение М.С. Студеникиной по рассматриваемому вопросу. Она указала на маловероятность того, что установление административной ответственности является ограничением прав и свобод граждан, так как видит в этом адекватную реакцию государственных органов на совершение правонарушения.

Позиция Б.В. Россинского[53], представленная в 2001 году (еще до принятия КоАП РФ, на основе анализа только проекта Кодекса), существенно отличается от представленных мнений авторов. Так, со слов Б.В. Россинского, в статье 72 Основного закона РФ не учитывается, что административная ответственность является одним из видов административного принуждения, а применение указанного является ограничением прав и свобод субъектов, в отношении которых такие меры применяются. Кроме того, учитывая административное законодательство как предмет совместного ведения, вполне допустимо отнести установление административной ответственности граждан к полномочиям Российской Федерации, так как требование статьи 55 Конституции РФ о возможности ограничения прав и свобод только федеральным законом касается лишь граждан.

По мнению диссертанта, любая административно-деликтная норма ограничивает конституционные права граждан, поскольку содержит в себе санкцию публично-правового характера. Кроме того, санкции административно-деликтных норм законов субъектов РФ не имеют самостоятельного значения, их вид и размер определены федеральным законом, и поэтому установление их субъектом Федерации в своих законах носит вторичный характер и не является первичной основой ограничения конституционных прав. Действительно, статья 55 Конституции РФ говорит о возможности ограничения прав и свобод именно граждан. Тем не менее представляется правильным, что федеральный законодатель имеет право передать на уровень субъекта государства отдельные элементы механизма правомерного ограничения прав граждан, но только в том случае, если федеральным актом определены основные принципы указанного регулирования, система и вид мер принуждения, а также порядок их применения и исполнения.

В контексте сказанного нельзя не согласиться с Б.А. Старостиным, разделяющим позицию И.В. Максимова[54] о недопустимости «ставить вопрос об уровне законодательного регулирования административной ответственности в зависимость от статуса субъекта этой ответственности»[55] [56]. Также следует указать, что Борис Вульфович Россинский изменил точку зрения на поставленную проблему. Как пишет сам профессор, «дальнейшие размышления, основанные на изучении как литературных источников по данному вопросу, так и появившейся практики назначения административных наказаний юри-

57

дическим лицам и должностным лицам» заставили прийти к выводу, что административная ответственность для всех субъектов должна устанавливаться только федеральным законом. Кроме того, со слов Б.В. Россинского, при привлечении к административной ответственности как самих должностных лиц, так и юридических лиц для должностных лиц в любом случае наступает ограничение тех или иных конституционных прав и свобод гражданина.

С позиции автора диссертации, не представляется возможным поддержать мнения Б.В. Россинского как по вопросу исключения из законов субъектов Федерации об административных правонарушениях ответственности граждан, но установления административной ответственности юридических и должностных лиц за те правонарушения, которые не предусмотрены федеральным актом, так и по вопросу установления административной ответственности для всех субъектов только в федеральном акте. Это объясняется тем, что кроме ограничения прав и свобод, институт административной ответственности представляет, прежде всего, способ защиты и охраны прав и свобод граждан. Что же касается установления административной ответственности юридических и должностных лиц, это важный стимул экономического развития определенного региона, так как установление такого вида ответственности отражает особенности и специфику предпринимательской деятельности, финансовых и налоговых отношений, оборота рынка ценных бумаг, использование полезных ископаемых, объектов промышленности, торговли и строительства в субъекте РФ.

В подтверждение позиции диссертанта следует также обратиться к судебной практике. Как уже отмечалось, части 2 и 3 статьи 55 Конституции РФ устанавливают запрет на издание законов, отменяющих и ограничивающих права и свободы человека и гражданина. Они могут быть ограничены только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Безусловно, нормы Основного Закона должны быть приоритетны. Однако определение Конституционного Суда РФ гласит, что согласно статье 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2 статьи 76). Так, исходя из установлений 72 и 76 статей Основного закона, следует, что субъекты Федерации имеют право принимать собственные законы об административных правонарушениях, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

В подтверждение сказанного отметим мнение М.Я. Масленникова, который, критикуя упрощенный порядок правовой оценки авторами легитим- [57] ности регионального закона об административных правонарушениях, имея ввиду анализ только статьи 55 Конституции РФ, считает, что это приводит к «парализации всякой организационной функции»[58]. Он настаивает на системном толковании Конституции РФ, последующие статьи которой легитимируют указанные полномочия субъектов РФ (72, 73 и часть 4 статьи 76 Основного закона).

Подводя итог исследованию по поставленному вопросу, автор представляет правильным отметить, что применительно к законодательству об административных правонарушениях усматриваются определенные коллизии в конституционной регламентации, а именно установление взаимоисключающих предписаний. Указанное законодательство отнесено к предметам совместного ведения, что неизбежно предусматривает в субъектах Федерации нормативно-правовое регулирование, сопряженное с осуществлением административно-юрисдикционной деятельности и ограничением прав нарушителя и лиц, подозреваемых в совершении правонарушений. В тоже время установление таких ограничений допустимо только в случаях и порядке, установленных КоАП РФ.

Между тем, указывая на значение доказанного автором аспекта, хотелось бы обратиться к мнению ряда авторов. Так, А.В. Должиков[59] полагает, что, подходя к выводу о возможности ограничения основных прав граждан законами субъектов РФ, во-первых, обеспечивается определенная самостоятельность субъектов РФ и децентрализация публичной власти. Иное обусловливает невозможность региональным законодателем осуществления полномочий по защите основных прав граждан (пункт «б» части 1 статьи 72) и приводит к дублированию федерального законодательства. В подтверждение этого О.Н. Ордина высказывается следующим образом: «процесс децентрализации системы законодательства за счет регионального нормотворчества «позволяет не только реально поднять статус субъекта РФ, но и способствует более тонкой привязке федеральной правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей»[60]. Во-вторых, для гарантирования основных прав от недопустимых ограничений, федеральный законодатель должен обеспечить их первичное регулирование и закрепить общие принципы в этой области. Между тем соблюдение таких федеральных стандартов создает предел в реализации компетенции региональных законодательных органов и предотвращает их возможные злоупотребления.

Конституционная легитимность может основываться только на таком истолковании юридического механизма действия правовых ограничений конституционных прав граждан, который включает в себя не только федеральные законы, но и иные виды нормативных правовых актов, в том числе законы субъектов РФ[61].

Таким образом, принятие в субъектах РФ законов об административных правонарушениях является восполнением пробелов в российском федеральном законодательстве. Между тем это одновременно средство реализации полномочий субъектов РФ и их конституционного права в области нормативного правового обеспечения по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, их исключительного ведения, в том числе по вопросам местного самоуправления. Административно-деликтные законы субъекта Федерации призваны обеспечить неотвратимость административной ответственности физических лиц, должностных лиц и юридических лиц за нарушения законов и иных нормативных правовых актов в случаях, не установленных федеральным законодательством.

Продолжая вопрос исторического развития административноделиктного законодательства в нашем государстве, следует также отметить, что в настоящее время ученые-административисты[62] и представители законодательной ветви власти все чаще указывают на необходимость реформирования законодательства об административных правонарушениях[63]. Речь идет о том, чтобы разделить КоАП РФ на два кодекса - административный и административно-процессуальный[64]. Ученый А.В. Мелехин полагает, что правоприменителю «не очень-то и принципиальна эта проблема»[65], важно другое - какова эффективность правового воздействия на правонарушителя посредством применения КоАП РФ.

Подтверждает сказанное законопроектная работа. Так, в октябре 2014 года в Г осударственную Думу РФ был внесен текст законопроекта - Административный кодекс Российской Федерации (общая часть)[66]. Согласно этому проекту новый кодифицированный акт включал структуру, задачи, действие в пространстве и во времени законодательства РФ об административной ответственности, основания и принципы привлечения к ответственности, виды и назначение административных наказаний. Также в законопроекте было сказано, что отношения по разрешению дел об административных правонарушениях регулируются административно-процессуальным законодательством. Соответственно в административно-процессуальный кодекс предполагалось внести процесс привлечения к административной ответственности, компетенционную и исполнительную части действующего КоАП РФ. Как отмечает С.А. Старостин, «принципиально важными вопросами, которые должны быть учтены в процессуальном кодексе, должны быть принципы, функции, инстанции»[67]. По словам П.П. Серкова[68] [69], процессуальный аспект административной ответственности будет ориентирован на осуществление правовой квалификации противоправных действий (бездействия), назначение административного наказания, исключение наступления неблагоприятных наказательных последствий в отношении невиновного лица, таким образом, производство по делам об административных правонарушениях будет представлять собой самостоятельный юридический процесс.

Причинами пересмотра административного законодательства Российской Федерации послужили проблемы, накопившееся за последнее время в области правового регулирования административной ответственности: практика необоснованного увеличения количества закрепленных в КоАП РФ составов административных правонарушений, искаженное представление общества об административно-деликтной политике, постоянное увеличение размеров административных взысканий, отсутствие в нашей стране специализированных административных судов.

Кроме того, по замыслу авторов проекта Административного кодекса Российской Федерации, реформирование также обусловлено необходимостью разделить материальные и процессуальные нормы рассматриваемой сферы законодательства. Указанная позиция обосновывается пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ, где к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся административное и административнопроцессуальное законодательство. Принятие Административного кодекса РФ предполагало объединение норм только материального права, особенную же часть, собственно составы административных правонарушений в различных сферах общественных отношений, предлагалось внести отдельным законопроектом.

Таким образом, исследователи предлагают свои решения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и критикуют ряд его современных положений, появившихся на свет в результате многочисленных попыток законодателя внести различного рода изменения ввиду изменившихся обстоятельств в государственной и общественно-политической жизни России. Как справедливо отмечает Н.Г. Салищева, эти изменения не всегда были объективно необходимы. Внесение изменений требует обстоятельного анализа ранее применявшейся нормы, определенного предвидения эффективности вносимых изменений, а также учета объективных факторов, в т.ч. управленческих взаимоотношений

71

центра и регионов .

Безусловно, существующие пробелы и коллизии в законодательстве об административных правонарушениях на федеральном уровне осложняют возможность формировать административную законодательную базу субъектов РФ. Соответственно, вопрос совершенствования административно-деликтного законодательства должен решаться незамедлительно, и создавать более благоприятные основы для взаимодействия федерального и регионального уровней. [70]

<< | >>
Источник: Васильева Яна Валерьевна. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ (ПО МАТЕРИАЛАМ СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА) Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме §1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:

  1. $ 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  2. 2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
  3. § 2. Конституционные основы, состояние и тенденции правотворчества в сфере охраны окружающей среды города Москвы
  4. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  5. Правовые основы налогового контроля в Российской Федерации
  6. § 2. Правовое регулирование порядка сохранения или использования объектов культурного наследия в Российской Федерации
  7. §1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
  8. §2. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
  9. §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
  10. § 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  11. § 3. Административные комиссии в субъектах Российской Федерации как органы административной юрисдикции
  12. 2.4.0собенности правового положения Банка России как органа надзора
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -