§3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами

Тем самым, первостепенной задачей кодификации административного законодательства является законодательная фиксация точной иерархической системы кодификационных актов. Необходим федеральный акт, который бы конкретно определил формы кодификации, используемые федеральным центром, и формы кодификации, которыми может пользоваться региональный уровень.

В литературе высказывают различные мнения о форме и содержании кодифицированного административно-деликтного акта как федерального, так и субъекта РФ. Между тем, официальное разъяснение о различии видов систематизированных актов административного права отсутствует, поэтому сказать, чем один из них отличается от другого, довольно сложно. Так, М.Н. Костенников и А.В. Куракин отмечают, что любая правовая форма говорит о юридической силе нормативных правовых актов, масштабах их действия, методах регулирования общественных отношений. Внешняя форма кодификационного акта обуславливается компетенцией государственного органа, который издает или утверждает данный акт, а также масштабностью и социальным значением тех целей, на реализацию которых направлен этот кодификационный акт.

Кодификационный акт представляет совокупность связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов конкретную сферу однородных и устойчивых общественных отношений. Со слов академика В.К. Бабаева, это единый, цельный, внутренне связанный юридический документ, который объединил в систему действующие нормативные предписания, внес существенную новизну в правовое регулирова-

126

ние

Виды кодифицированных актов весьма разнообразны. Степень разработанности учеными и активность использования законодателем отдельных видов существенно различаются. Так, выделяют основы, основные начала, кодексы, уставы, положения, «закон без дополнительного наименования, модельный закон» ; а также, со слов С.С. Алексеева, главный кодифицирован-

128

ный акт - конституция .

Кодекс - традиционно устоявшаяся форма кодифицированного акта. Анализируя такой сложный систематизированный акт как кодекс, целесообразно вновь обратиться к истории. Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые 23 октября 1980 года, предусматривали принятие республиканских кодексов об административных правонарушениях. Перед законодательными органами союзных республик и юристами-теоретиками стояла задача разработки вопроса о содержании, структуре этих кодексов и норм, которые в них войдут. В процессе формулирования составов правонарушений необходимо было исходить ^{[125] [126] [127] из действующих правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления СССР и союзных республик, учитывая при этом обоснованные рекомендации, высказанные в теоретических трудах. Нельзя было игнорировать и практику применения действующего законодательства, ее анализ, содержащийся в отчетах и справках, имеющихся в министерствах, ведомствах, судах, прокуратуре, арбитраже, в административных комиссиях.}

Будущие кодексы об административных правонарушениях, чтобы выполнить свое назначение, по мнению Б.М. Лазарева и А.Е. Лунева, должны были «включить все составы административных проступков, установленных союзным законодательством, т.е. воспроизвести нормы союзного законодательства, а также охватить соответствующие нормы, содержащиеся в республиканском законодательстве данной союзной республики. По структуре данные акты будут иметь «Общую часть», которая включит нормы, помещенные в такие разделы Основ, как «Общие положения», «Административные правонарушения (проступки и административная ответственность)». Далее будет идти «Особенная часть», которая охватит составы административных проступков с указанием санкций за их совершение. Затем целесообразно поместить раздел «Органы, правомочные решать дела об административных правонарушениях (проступках)». Завершит кодекс раздел «Производство по делам об административных правонарушениях»^[128]. Таким образом, одной из первостепенных практических задач по реализации «Основ законодательства об административных правонарушениях» являлось создание кодексов союзных республик. В них предполагалось включить максимальное количество норм, характеризующих общие понятия, задачи, принципы административно-деликтного законодательства, затем составы административных правонарушений и нормы административно-процессуального характера.

Автору диссертации кодекс представляется как единый законодательный документ, объединяющий нормы основных институтов определенной отрасли права, в котором систематически изложены нормы, всесторонне и единообразно регулирующие определенную область общественных отношений. Таким образом, кодекс - это тот вид нормативного акта, в котором абсолютно, целостно и детально раскрыта сфера определенного вида отношений. Так, в подтверждение позиции автора, приведем мнение ученых по определению отличительных признаков кодекса: «во-первых, полнота регулирования отношений в какой-либо сфере, во-вторых, единообразие регулирования, в-третьих, закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых, отражение крупных юридических теорий и концепций, в-пятых, лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты, и процесс правоприменения» . Однозначно можно сказать, что принятие кодексов в целом повышает системный характер правотворчества. Однако наличие кодекса предполагает, что он объединил в себе все или, по крайней мере, большую часть норм в соответствующей сфере отношений. Решить этот вопрос на уровне региона вряд ли возможно, так как, исходя из федеративной формы нашего государства, высокого политико-правового статуса субъекта РФ, собственное региональное законодательство строится на основе федеральных нормативных актов, существенно дополняя и конкретизируя их общие положения, а также реализуя объективные предпосылки экономического, демографического, природного, климатического, территориального, социального характера. Соответственно, возможность закрепления в кодекс об административных правонарушениях соответствующее законодательство субъекта РФ вызывает определенные сомнения. В итоге, автор диссертации полагает, что кодекс как форма правового регулирования субъектами РФ ответственности за совершение административных правонарушений ^[129] нецелесообразна, поскольку объем собственного нормотворческого массива, выработанного непосредственно субъектами Федерации, очень мал. Во-первых, КоАП РФ закрепил общие принципы и признаки административной ответственности, обязательные для исполнения. Во-вторых, регионы могут устанавливать только два вида административных наказаний, предусмотренных в КоАП РФ - предупреждение и административный штраф. В- третьих, целью законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях является правовое регулирование общественных отношений, не урегулированных федеральным законодательством с учетом региональной специфики конкретного субъекта РФ, то есть введение дополнительных мер защиты сфер, характеризующих индивидуальность и своеобразие региона. Еще один аргумент в подтверждение позиции автора - это мнение К.Г. Филанта, С.Д. Хазанова . Со слов авторов, все полномочия субъектов Федерации в административно-деликтной сфере носят вторичный, обеспечительный характер, так как не устанавливают какого-либо первичного ограничения прав и свобод граждан и призваны создать необходимые условия для оперативного и результативного исполнения региональных и муниципальных нормативных правовых актов, что еще раз подтверждает невозможность на уровне субъекта Федерации принять акт об административных правонарушениях в виде кодекса.

В целях исследования указанной проблемы целесообразно также прибегнуть к мнениям Ю.А. Тихомирова и Л.В. Андриченко . Авторы говорят об имеющихся серьезных претензиях к качеству кодексов, принимаемых на уровне субъекта государства. Такое положение связано с тем, что именно в кодексах субъектов Федерации можно обнаружить наибольшее количество дублирующих федеральное законодательство норм. Диссертант предполага- ^{[130] [131] ет, это связано с тем, что региональный законодатель, пытаясь придать объем, значимость и развернутость кодексу субъекта РФ об административных правонарушениях, включает туда нормы, которые уже урегулированы на федеральном уровне и не входят в предмет ведения субъекта Федерации. Особенно это относится к вопросам административно-процессуального характера, а именно определение порядка производства по делам об административных правонарушениях и установление мер обеспечения указанного производства.}

К представленной позиции можно предложить еще один аргумент. Когда по одной тематике на федеральном и региональном уровнях будут приняты кодификационные акты в форме кодексов, тогда не только может появиться значительное количество повторов, но возникнут даже юридические коллизии. В целях предотвращения такого кризисного состояния законодательства об административных правонарушениях М.С. Студеникина предлагает на уровне субъекта принимать закон, который не затрагивал бы общих положений и принципов федерального законодательства. Тем самым, принимаемый региональный закон будет служить дополнением к особенной части федерального кодекса и вводить новые составы административных правонарушений, отражающие принадлежность конкретного субъекта Федерации.

В подтверждение вышеуказанных аргументов представляется возможным привести пример реализации кодексов об административных правонарушениях субъектов РФ, обращаясь к опыту Вологодской и Калининградской областей. Следует отметить, что создание собственной правовой системы субъекта РФ является элементом его конституционно-правового статуса, поэтому виды нормативных актов, составляющих региональную правовую систему, закрепляются нормативными актами самого субъекта Федерации. Так, Закон Вологодской области от 17 января 2001 года «Об областных нор- ^[132] мативных правовых актах»^{[133] [134]} в статье 2 устанавливал, что областными нормативными правовыми актами являются: Устав области, Законы области, Акты официального толкования законов области, Нормативные постановления Законодательного Собрания области, Нормативные постановления и распоряжения Губернатора области, Договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области, Нормативные акты избирательной комиссии области, Нормативные правовые акты руководителей структурных подразделений администрации области. Законы также могут приниматься в форме кодексов. Кодекс области - закон, обеспечивающий комплексное и детальное правовое регулирование определенной сферы общественных отношений. В Законе Вологодской области «О нормативных правовых актах Вологодской области» 2012 года такой вид законодательного акта как кодекс

135

отсутствует .

Так, Кодекс Вологодской области об административных правонарушениях^[135] был принят 17 февраля 2003 года и представлял достаточно содержательный акт, по структуре и названию разделов практически совпадающий с КоАП РФ. Кодекс состоял из VI разделов. Первый раздел характеризовал общие положения, то есть понятие и задачи законодательства об административных правонарушениях, положения об административном правонарушении, ответственности и наказаниях. Практически в каждой статье данного раздела была ссылка на КоАП РФ. Вторым разделом представлена Особенная часть, в которой содержались составы административных правонарушений в различных сферах. Разделы с III по V посвящены организации производства по делам об административных правонарушениях, конкретизированы общие положения, участники производства по делам об административных правонарушениях, предмет доказывания, доказательства, оценка доказательств, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, со ссылкой на главы 24-27 КоАП РФ. Главы, посвященные рассматриваемому производству, содержали поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, порядок и сроки составления и содержания протокола об административном правонарушении, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять указанные протоколы, случаи назначения административного наказания без составления протокола, понятие административного расследования, рассмотрение дел, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а также исполнение указанных постановлений. Причем нормы рассматриваемых разделов не имели собственных самостоятельных норм, в каждой статье имелась ссылка на конкретные главы и статьи КоАП РФ.

Тем не менее, кодекс Вологодской области об административных правонарушениях, представлял единый законодательный акт субъекта РФ, объединяющий нормы основных институтов законодательства об административных правонарушениях. В акте систематически были изложены нормы, всесторонне и единообразно регулирующие данную сферу, но ввиду ограничения по предметам ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях самостоятельные нормы содержались только в особенной его части. Данный кодекс действовал 7 лет и, «не выдержав» изменений на федеральном уровне, утратил силу. 24 ноября 2010 года Законодательным Собранием Вологодской области принят закон об административных правонарушениях, который заменил ранее действующий кодифицированный акт субъекта РФ.

В настоящий момент среди субъектов Северо-Западного федерального округа действует только один Кодекс об административных правонарушени-

ях , принятый Калининградской областной Думой. Введением в действие данного акта был признан утратившим силу Закон Калининградской области 2003 года «Кодекс Калининградской области об административных правона-

138

рушениях» .

Следующими видами нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность в субъекте Федерации, могут быть первое - это региональные законы, которые фиксируют составы административных правонарушений в соответствующих сферах и носят смешанный регулятивно-охранительный характер, то есть сочетают в себе позитивное регулирование общественных отношений и устанавливают административную ответственность в конкретной сфере (тематические законы); второе - это комплексные региональные административно-деликтные акты, устанавливающие ответственность по всем сферам общественных отношений, находящихся под правовой охраной субъекта Федерации. К видам региональных законов, регулирующих административно-деликтную сферу также можно отнести законы, устанавливающие правовой статус органов административной юрисдикции (глава 2 диссертации), и законы о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в сфере административных отношений (§ 2 главы 1 диссертации).

В настоящее время всеми субъектами Северо-Западного федерального округа Российской Федерации приняты комплексные законы, устанавли- ^{[136] [137] вающие административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц. В округе действует 10 законов об административных правонарушениях. Названия региональных актов схожи. В 9 субъектах представлено название «об административных правонарушениях» и только в Законе республики Коми название звучит «об административной ответственности».}

Структурно каждый закон строится стереотипизированно: Общие положения, Особенная часть, Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, Перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В первую очередь следует указать на особенности Общей части административно-деликтных законов, рассматриваемого нами федерального округа, классифицируя данные акты по наличию общих положений и их содержанию. Первыми укажем те регионы, в законах об административных правонарушениях которых отсутствуют так называемые «Общие положения». Это законы об административных правонарушениях Новгородской , Мурманской^{[138] [139] и Вологодской областей[140], не содержащие ни одной статьи, раскрывающей общие положения данного вида законодательства.}

Вторым представим Закон «Об административной ответственности Республики Коми» , который все же имеет статью «Общие положения» (статья 2), но туда не включены самостоятельные нормы и делается ссылка на КоАП РФ.

Третьими укажем акты, которые имеют общие положения рассматриваемой сферы законодательства, но содержат лишь малую долю того, что, кажется, должно быть отражено в региональном акте об административных правонарушениях. Так Закон Республики Карелия^{141 [141] [142] в главе «Общие положения» в статьях 1.2. и 1.3 устанавливает лишь цели и предмет регулирования данного закона и статье 1.5. дает понятие «Повторное правонарушение». Областной закон Архангельской области[143] содержит только статьи 1.1. Предмет правового регулирования; 1.2. Основные понятия, используемые в законе и 1.3. Порядок зачисления административных штрафов. И, наконец, Закон Псковской области[144] имеет статью 1.4., в которой для целей данного закона раскрыто понятие «должностные лица Администрации области и органов исполнительной власти области».}

Четвертыми следует указать те законы округа об административных правонарушениях, которые содержат в общих положениях - состав и задачи законодательства, предметы ведения, виды наказаний (закон Ненецкого Автономного округа^[145]); понятия: ночное время, благоустройство, объекты благоустройства, проезд в Петербургском метрополитене без оплаты, несанкционированная свалка отходов, архитектурно-художественный регламент; полномочия Законодательного Собрания и Правительства субъекта РФ, порядок зачисления административных штрафов (закон Санкт-Петербурга ); и понятия: административное правонарушение и наказание, подведомственность дел и осуществление производства по делам об административных правонарушениях (Кодекс Калининградской области) .

И, наконец, последним, пятым, хотелось бы отметить Областной закон Ленинградской области «Об административных правонарушениях»^{[146] [147] [148], так как его общие положения являются самыми подробными. В акте конкретизированы задачи данного областного закона; раскрыты органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях и их подведомственность; определен порядок образования административных комиссий; перечислены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях; описано назначение административных наказаний без составления протокола; и отдельной статьей 1.11.- «Производство по делам об административных правонарушениях» со ссылкой на КоАП РФ.}

В итоге представляется возможным сделать определенные выводы. Автор видит правильным, чтобы административно-деликтный закон субъекта Федерации все же содержал Общие положения, раскрывая предметные нормы, которые определяют сферу действия закона и нормы, определяющие состав рассматриваемого вида законодательства у данного субъекта РФ. Диссертанту представляется сомнительным в содержание общих положений включать дефинитивные нормы, так как они раскрывают понятия, относящиеся к конкретным статьям особенной части акта и, соответственно, разумней указать их как примечания к нужному составу административного правонарушения. Кроме того, представляется неправомерным в региональные законы, рассматриваемой сферы, включать вполне урегулированные федеральным актом понятия, а также указывать на предметы ведения субъекта РФ в сфере административно-деликтного законодательства, так как это дублирует нормы КоАП РФ.

Далее необходимо проанализировать особенную часть законов субъектов Северо-Западного федерального округа РФ об административных правонарушениях. В качестве основания для классификации административных правонарушений выступает родовой объект, то есть общественные отношения в конкретной области государственного управления. На основе указанного критерия выделим следующие виды административных правонарушений.

Административные правонарушения, посягающие на права граждан, общественный порядок, общественную безопасность, кроме обычных составов, регулирующих вопросы ответственности за несоблюдение требований об обеспечении покоя граждан и тишины в ночное время; нарушения правил содержания собак и кошек; нарушение правил использования водных объектов общего пользования; нарушения правил сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и мусора; нарушения правил проведения и посещения массовых мероприятий; нарушение правил размещения рекламы; нарушение правил размещения транспортных средств на территориях общего пользования и т.д., законы субъектов округа имеют особенные составы например: Закон Мурманской области «Семейно-бытовое дебоширство» (статья 6.1.); Закон Республики Карелия «Несоблюдение мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Карелия» (статья 2.18.), «Размещение нестационарных торговых объектов с нарушением схемы размещения нестационарных торговых объектов» (статья 2.26.) и другие.

Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность содержат общие составы административных правонарушений, конкретизирующие нарушения правил лекарственного обеспечения; нахождение несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей; несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда; организация распространения и распространение рекламной и иной информационной печатной продукции эротического характера, содержащей в том числе скрытое предложение сексуальных услуг; нарушение правил благоустройства населенных пунктов; нарушение порядка размещения объектов торговли, общественного питания и бытовых услуг в общественных местах и т.д. и особенные составы, например: Закон Санкт-Петербурга. «Публичные действия, направленные на пропаганду педофилии» (статья 7-2.); Закон Псковской области «Приобретение, изготовление, хранение, перевозка, а также сбыт спиртосодержащей продукции домашней выработки» (статья 2.12.); Закон Мурманской области «Нарушение установленного режима работы предприятий, учреждений, организаций» (статья 7.) и другие.

Административные правонарушения в сфере организации транспортного обслуживания содержат общие составы административных правонарушений конкретизирующие: безбилетный проезд, нарушение правил провоза ручной клади, багажа в транспорте общего пользования; нарушение требований нормативных актов субъектов Федерации в сфере организации транспортного обслуживания населения; размещение транспортных средств на газонах, территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок и т.д. и особенные составы: Закон Псковской области «Мойка транспортных средств в не отведенных для этого местах» (статья 2.8.) и «Проезд по детским, спортивным площадкам и озелененным территориям в жилых зонах, остановка и стоянка на них транспортных средств» (статья 2.9.); Закон Санкт-Петербурга «Хранение разукомплектованного транспортного средства вне специально отведенного для этого места» (статья 30.), «Нарушение правил пользования Петербургским метрополитеном» (статья 40.) и другие.

Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти, установленный порядок функционирования государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений содержат общие составы административных правонарушений конкретизирующие: нарушение порядка использования официальных символов субъекта РФ и муниципальных образований; невыполнение законных требований депутатов представительного органа субъекта РФ; непредставление информации органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления; невыполнение и нарушение нормативных актов субъекта РФ; нецелевое использование средств бюджета субъекта РФ и местных бюджетов и т.д. и особенные составы: Закон Республики Карелия «Неправомерное воздействие на депутата Законодательного Собрания Республики Карелия» (статья 4.1.) и «Нарушение установленного Правительством Республики Карелия порядка передачи имущества, находящегося в государственной собственности Республики Карелия, в аренду и безвозмездное пользование» (статья 4.13.); Закон Ленинградской области «Невыполнение областных законов о разграничении муниципального имущества» (статья 7.11.) и другие.

Административные правонарушения в сфере благоустройства городов и иных населенных пунктов, охраны окружающей среды и природопользования содержат общие составы конкретизирующие нарушение правил благоустройства; уничтожение объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу субъекта Федерации, и нарушение среды их обитания (произрастания); загрязнение территории; содержание объекта благоустройства в неисправном или загрязненном состоянии и т.д. и особенные составы: Кодекс Калининградской области «Невыполнение требования о проведении компенсационного озеленения» (статья 38-3.); Закон Санкт-Петербурга «Нарушение правил эксплуатации мостов и набережных» (статья 17.); Закон Ленинградской области «Нарушение правил содержания мест погребения, установленных органами местного самоуправления Ленинградской области» (статья 4.2.); Закон Мурманской области «Нарушение гражданами правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд в лесах на территории Мурманской области» (статья 9).

Также законы Северо-Западного федерального округа РФ содержат составы административных правонарушений в сферах строительства, жилищно-коммунального хозяйства, ценообразования, защиты прав потребителей, предпринимательской деятельности и охраны собственности.

В качестве вывода автор указывает на необходимость деления Особенной части административно-деликтного закона субъекта РФ на главы по родовому объекту административных правонарушений, который выделяют по признакам сферы общественных отношений, обеспеченной защитой в регионе. Кроме того, целесообразно при делении на главы учитывать подведомственность дел об административных правонарушениях конкретным субъектам административной юрисдикции, а также, стоит соотносить нормы правовой защиты в отдельной главе с определенной сферой законодательства субъекта РФ. По мнению диссертанта, такой порядок деления особенной части на главы может положительно влиять на связь с нормами, регулирующими полномочия по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях органов административной юрисдикции, а также в целом на взаимосвязь с законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, актами органов местного самоуправления, к которым имеются отсылочные нормы в статьях особенной части административноделиктного закона и за нарушение норм которых лицо привлекается к административной ответственности.

Кроме того, внутреннее построение административно-деликтного акта следует формировать, опираясь на структуру КоАП РФ, так как он занимает ведущее звено в перечне нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность. В подтверждение мнения автора представим позицию М.Я. Масленникова^[149]. Он полагает, что структурно и по названию разделов и глав в региональном законе целесообразно сохранять атрибутику и схему КоАП РФ, что обусловливается логическим толкованием закона - сначала право, потом его реализация. Совпадающие названия разделов и глав федерального и регионального акта могут способствовать формированию единой государственной статистической отчетности по применению КоАП РФ и актов субъектов РФ об административных правонарушениях.

В то же время по внутреннему строению административно-деликтный акт необходимо разделить на разделы, главы и статьи. Например, как это представлено в законе Санкт-Петербурга об административных правонарушениях. В акт включены: Раздел I. «Общие положения», Раздел II. «Особенная часть», Раздел III. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным Законом Санкт-Петербурга, Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных данным Законом Санкт-Петербурга, Раздел V. «Заключительные и переходные положения».

Однако в отдельных законах субъекта РФ такая структура может показаться сложной, так как некоторые разделы, кроме особенной части, включают только одну главу, поэтому чаще всего региональный акт об административных правонарушениях не имеет деления на разделы, а включает только главы и статьи. Кроме того, иногда внутреннее строение закона субъекта РФ

вызывает вопросы у читателя. Так, едва ли можно согласиться в законе Мурманской области об административных правонарушениях на объединение в одну главу под названием «Возбуждение дела об административном правонарушении. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» статей: 18. «Производство по делам об административных правонарушениях», 19. «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях», и 20. «Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». В частности вопрос возникает в отношении статьи рассмотрение дела об административном правонарушении, которой целесообразнее выделить отдельную главу. Так, как это сделано в Законе об административных правонарушениях Псковской области, либо, если и объединить в одну главу, то можно воспользоваться примером Закона об административных правонарушениях Республики Карелия и назвать главу «Полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях и составлению протоколов об административных правонарушениях». Также закон Мурманской области имеет главу под названием «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях», в которой по вопросам исполнения и обжалования постановлений сделаны ссылки на КоАП РФ, а также указан порядок зачисления суммы штрафов, взысканных по статьям данного закона, что также вызывает недоумение со стороны читателя.

Кроме того, структура Областного закона Архангельской области «Об административных правонарушениях» также, по мнению автора, негативно сказывается на понимании акта читателем. Областной Закон содержит XIII Глав: I - «Общие положения»; II - VIII Административные правонарушения в различных сферах; IX - Органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях; X - «Административные комиссии»; XI - Производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Областным законом. Название последней главы не соответствует ее содержанию. По факту данная глава реализуется только по статьям 11.3. и 11.4., в которых конкретизируются должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Областным законом и КоАП РФ. Статьи же 11.1. и 11.2. «Порядок производства по делам об административных правонарушениях» и «Протокол об административном правонарушении» имеют ссылку на КоАП РФ. На основании этого, автор видит целесообразным назвать данную главу: «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Областным законом и КоАП РФ», тем самым следует исключить главу XII «Реализация отдельных полномочий в сфере административных правонарушений», которая содержит лишь одну статью 12.1., регулирующую вопрос составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ должностными лицами органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области. Глава XIII - «Заключительные и переходные положения». По мнению диссертанта, стоит объединить нормы закона в 3 блока: общие положения; особенную часть: административные правонарушения в различных сферах; подведомственность дел об административных правонарушениях.

И последнее, имеются случаи принятия региональных административно-деликтных актов, не включающих разделы и главы, а состоящие только из статей. Например, в законе об административной ответственности Республики Коми отсутствует структурное деление норм по разделам и главам, а количество статей чуть более 20, что также затрудняет понимание акта читателем.

На основании вышеизложенного, видно, что структура закона субъекта РФ об административных правонарушениях может быть различной. Ввиду особой социально-правовой значимости рассматриваемой сферы региональ- ного законодательства обеспечение его стабильности, качества и выработка оптимальной структуры непосредственно влияют на уровень его реализации. А также, по мнению ученого А.П. Шергина,^[150] формирование ясной административно-деликтной политики должно привести к созданию для субъектов РФ модельных законов, которые бы помогли решить проблему разграничения смежных составов административных правонарушений в федеральном и региональном законодательстве.

По мнению диссертанта, модельный закон субъекта РФ об административных правонарушениях как законодательный акт типового характера, должен содержать нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений по форме, структуре и содержанию нормативного акта субъекта РФ об административных правонарушениях. По виду проектируемый нормативный правовой акт логично назвать законом. По структуре целесообразно разделить на разделы, главы и статьи. Модельный административно-деликтный закон субъекта Федерации должен иметь комплексный характер: содержать материальные и процессуальные нормы. В Раздел первый «Общая часть» следует включить: предмет регулирования и состав указанного законодательства субъекта РФ. Раздел второй «Особенная часть» целесообразно разделить на главы по видам административных правонарушений в различных сферах и установленных мер административного наказания за их совершение. Кроме того, особое внимание следует уделить правонарушениям в области посягательств на общественный порядок и безопасность, общественную нравственность, охраны окружающей среды и природопользования. В третий раздел необходимо включить вопрос подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных этим законом: отдельные главы - «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях» и «Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». В модельном законе также необходим раздел «Заключительные и переходные положения», который конкретизирует вступление в силу закона субъекта РФ об административных правонарушениях и впоследствии, даст указание на утратившие силу акты. Административно-процессуальные нормы подлежат включению в указанный закон с учетом предметов ведения РФ и субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях, предусмотренные статьями 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ.

По мнению автора, наличие в субъекте РФ единого комплексного закона об административных правонарушениях является наиболее правильным. Во-первых, такого рода акты компактно содержат материально-правовые нормы, определяющие общие положения, рассматриваемого законодательства. Во-вторых, особенная часть содержит административные правонарушения по всем сферам общественных отношений, находящихся под правовой охраной субъекта Федерации. В-третьих, закон содержит нормы о полномочиях должностных лиц составлять протоколы об административных правонарушениях, полномочиях мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению указанных дел. Таким образом, комплексные региональные законы об административных правонарушениях упрощают правопонимание и правоприменение, повышают уровень правовой культуры населения региона, укрепляют режим законности в субъекте государства.

Также следует отметить, что в законодательной практике субъектов РФ отсутствует единство по поводу приложений к законам об административных правонарушениях. Продолжая анализировать виды нормативных актов, в которые облечено законодательство субъектов Северо-Западного федерального округа об административных правонарушениях, определим особенности по наличию к ним приложений.

Областной закон Ленинградской области об административных правонарушениях имеет в приложении положение об административной комиссии

муниципального образования области . Оно определяет понятие административной комиссии, состав и порядок образования комиссии, права и обязанности комиссии, порядок осуществления комиссией производства по делам об административных правонарушениях.

Областной закон Новгородской области об административных правонарушениях имеет 5 Приложений, включающих нормы в сфере производства по делам об административных правонарушениях, установленных в законе области. Остальные акты субъектов федерального округа действуют без приложений.

По мнению автора диссертации, нет необходимости предусматривать в региональном законе приложения, так как предмет их регулирования характерен для подзаконных нормативных актов органов власти субъекта Федерации. «Подзаконность актов раскрывает цель их издания (претворение закона в жизнь), их взаимосвязь с законом (его развитие, конкретизацию), а также показывает их меньшую юридическую силу по отношению к юридической силе закона»^{[151] [152] [153]}. Тем самым, представительные и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления для реализации норм КоАП РФ и региональных законов об административных правонаруше-

ниях принимают нормативные правовые акты подзаконного характера в виде постановлений, приказов и распоряжений.

Соответственно, следующим видом нормативного правового акта, регулирующим вопросы административно-деликтной сферы, является постановление. Указанный акт принимается правительством или администрацией субъекта Федерации в случае необходимости решения определенного вопроса в административно-публичной сфере, устанавливает, изменяет или отменяет нормы административного права. Постановлением правительства или администрации субъекта РФ в сфере административно-деликтного права, утверждается перечень должностных лиц указанного органа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Так, Постановлением Администрации Псковской области от 24 марта 2014 года № 102^[154] утвержден перечень должностных лиц Администрации области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 - 2.1 статьи 7.29, частями 1-4, 6-8, 10, 11, 13,14 статьи 7.30, частью 2 статьи 7.31, статьями 7.31.1, 7.32, частью 11 статьи 9.16 (за исключением сферы государственного оборонного заказа и сферы государственной тайны), частью 7 статьи 19.5, статьи 19.7.2 КоАП РФ.

Также постановлением правительства или администрации субъекта РФ могут утверждаться формы документов, составляемых по результатам проведения органами исполнительной власти субъекта Федерации мероприятий по государственному контролю. Так, Постановлением Правительства Мурманской области от 24.06.2009 № 267-ПП^[155] утверждены формы прото-

кола об административном правонарушении, протокола доставления, протокола личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице и иные формы Г осударственной инспекции по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Мурманской области, составляемых указанным органом в результате проведения контрольных мероприятий.

Постановления в сфере правового регулирования административной ответственности могут приниматься не только органами исполнительной власти, а также представительным органом субъекта РФ. Например, Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25.01.2012

1 57

№ 66 утвержден перечень должностных лиц указанного органа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в сфере посягательств на институты государственной власти, установленный порядок функционирования государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, совершенных в Законодательном Собрании области и (или) при осуществлении депутатской деятельности. ^[156]

В целях реализации КоАП РФ, законов субъекта РФ об административных правонарушениях, а также законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений - органы местного самоуправления также принимают нормативные акты в виде постановлений. Указанные акты регулируют осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или по отдельным ее направлениям, устанавливают, изменяют или отменяют нормы административного права. Так, в целях реализации Закона Псковской области об административных правонарушениях на территории области и Закона Псковской области от 03.06.2010 № 977-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных правонарушений и об административных комиссиях в Псковской области»^[157] принято Постановление Администрации города Пскова от 18.03.2014 № 437^[158], которое определяет перечень должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования «Г ород Псков», уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Далее второй вид подзаконного нормативного акта в сфере правового регулирования административной ответственности - это приказ. Он представляет акт руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. В административно-деликтной сфере, приказом руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ утверждаются перечни должностных лиц данного органа, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях по делам, отнесенным к компетенции данного органа законом субъекта РФ и реализации статьи 28.3 КоАП РФ. Так, Приказом Министерства строительства Калининградской области от 15.02.2013 № 20-ОД^[159] утвержден перечень должностных лиц данного органа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Также приказом может быть утвержден порядок производства по делам об административных правонарушениях. Например, Приказ Службы Государственной охраны объектов культурного наследия Калининградской области от 24.06.2008 № 12^[160] утверждает порядок производства по делам об административных правонарушениях для указанного органа. По структуре данный акт включает в себя пункт 1. «Общие положения», которые устанавливают требования к ведению административного производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях. Пункт 2. «Возбуждение дела об административном правонарушении», где указаны должностные лица Службы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, перечислены поводы к возбуждению дел об административных правонарушениях, требования к форме и содержанию протокола об административном правонарушении. Пункт 3. «Процедура рассмотрения дел об административном правонарушении», раскрывает термины - подготовка к рассмотрению дела, рассмотрение дела, назначение административного наказания, прекращение производства по делу и т.д. Пункт 4. «Порядок обжалования постановлений об административных правонарушениях» устанавливает процедуру подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. И Пункт 5. «Порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях» раскрывает способ, порядок и сроки исполнения постановлений, вопросы об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания. Утвержденный приказом Порядок имеет 21 Приложение, в которых содержатся формы документов, применяемых Службой Государственной охраны объектов культурного наследия Калининградской области.

И, наконец, третий вид подзаконного нормативного акта в сфере правового регулирования административной ответственности - это распоряжение. Указанный индивидуальный правоприменительный административноправовой акт, издается органами исполнительной власти субъекта Федерации на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере. Так, например Распоряжением Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2010 № 1897-р^[161] утвержден перечень должностных лиц комитета по образованию, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, при осуществлении государственного контроля и надзора в сфере образования. Кроме того, в целях реализации региональных законов об административных правонарушениях, а также законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений - органы местного самоуправления также принимают нормативные акты в форме распоряжений. Например, Распоряжение администрации Зеленоградского района Калининградской области от 18.09.2014 № 57-р^[162] об утверждении должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях на территории муниципального образования «Зеленоградский район».

Подводя итог анализу подзаконных актов, можно выделить несколько важных аспектов. Подзаконные правовые акты административно-деликтной сферы субъектов РФ и органов местного самоуправления являются вторичными актами после законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. Они издаются компетентными региональными органами законодательной и исполнительной власти и органами местного самоуправления в ходе реализации законодательства об административных правонарушениях. По мнению автора, на реализацию подзаконных актов административно-деликтной сферы субъектов РФ и органов местного самоуправления влияют различные факторы - это своевременное опубликование акта, доведение содержания до населения и исполнителей, разъяснение содержания акта и обеспечение деятельности по их исполнению. Кроме того, подзаконный акт должен оказывать эффективность, то есть выражать соответствие и реализацию вышестоящих по юридический силе материальных и процессуальных норм правовых актов, регулирующих ответственность за совершение административных правонарушений и вызывать желаемый результат при производстве дел об административных правонарушениях.

В итоге следует указать на тот факт, что в правовой системе Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях ее субъектов осуществляет социально значимую функцию, что выражается в защите гарантированных Основным законом государства прав и свобод граждан. Изучение видов региональных нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, указывает на то, что их социальная полезность и результативность зависят от их легитимности, инструментально-правовых и техникоюридических свойств.

Исследование региональных законов Северо-Западного федерального округа нашего государства указывает на сформированную административноделиктную модель правотворчества субъектов Федерации. В содержание административно-деликтных правовых актов входят виды административных правонарушений в зависимости от сферы общественных отношений, обеспеченной защитой в регионе, а также некоторые процессуальные положения, опирающиеся на нормы КоАП РФ.

Подтвердить процесс развития регионального правотворчества может регулярная систематизация административно-правовых норм и принятие новых законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Например: Закон Санкт-Петербурга об административных правонарушениях вступил в силу в 2011 году и признал утратившими силу отдельные законы города федерального значения, устанавливающие административную ответственность: за нарушение правил пользования наземным пассажирским транспортом и метрополитеном; за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время; за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время и в игорных заведениях; за продажу товаров в неустановленных местах и другие^[163]. Таким образом, произошло объединение указанных нормативных актов в единый, логически цельный акт, по форме систематизации - отраслевая кодификация.

Реализация законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях является одним из видов правоохранительной деятельности, осуществляемой в рамках административного процесса. Указанная деятельность осуществляется на основе федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных актов и состоит из процессуальных действий и действий организационного характера, осуществляемых уполномоченными на то субъектами. Своевременное и правильное использование нормативного правового акта, устанавливающего административную ответственность, играет главную роль в обеспечении общественного порядка и безопасности в субъекте государства. Для предупреждения совершения новых административных правонарушений, необходимо не только принятие регионального административно-деликтного закона, но и его реальное и правильное применение.

Автор диссертации полагает, что законодательству субъектов Федерации, имеющему федеральные аналоги, но регулирующему круг полномочий, принадлежащих региону, необходимо содержать больше индивидуальных норм, отражающих специфику каждого субъекта государства. Следовательно, особенную часть административно-деликтных законов субъектов Северо-Западного федерального округа необходимо дополнять составами административных правонарушений, подчеркивающих особенности, индивидуальность и своеобразие субъектов Федерации.