§ 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации

Огромное значение для организации производства по делам об административных правонарушениях и, соответственно, обеспечения законности при применении мер административной ответственности является точное определение круга органов и должностных лиц, уполномоченных разрешать дела об административных правонарушениях по существу и принимать по ним решения.

Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях в статье 26 закрепляли систему органов, в компетенцию которых входило рассмотрение дел об административных правонарушениях. Такими являлись административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов; исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов; районные (городские) районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних; районные (городские) народные суды; органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица), уполномоченные законодательными актами СССР. Эта система определилась на базе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» и принятых во исполнение данного указа нормативных актов союзных республик.

С 1961 года были предприняты попытки уменьшить количество органов, правомочных налагать административные взыскания. Ситуация же развернулась в ином виде: почти все государственные инспекции сохранили ^[187] свое право налагать штрафы за определенные виды проступков, а также появились новые органы. Причину увеличения количества органов административно-деликтной сферы автор видит в том, что административные комиссии не справлялись с предусмотренными законодательством полномочиями. Указанные коллегиальные органы заседали редко, не успевали разрешить все поступающие к ним дела, пропускали установленные законом сроки для наложения административного взыскания, а также практически не контролировали исполнение своих постановлений.

Анализируя современное законодательство административноделиктной сферы, можно заметить, что круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях также довольно обширен.

Статья 22.1. КоАП РФ определяет субъектов административной юрисдикции федерального и регионального уровней. Так, пункт 2 статьи 22.1. КоАП РФ определяет круг лиц, правомочных разрешать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ и принимать по ним решения: мировые судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ; государственные учреждения, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения. Субъекты РФ самостоятельно определяют подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством в соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ.

Множественность указанных органов, неоднородных по своему характеру и организационно не подчиненных между собой, говорит о разнообразии и распространенности совершаемых административных правонарушений. Из перечня органов видны как специальные органы, создаваемые субъектами РФ для разрешения дел об административных правонарушениях (административные комиссии), так и органы, для которых выполнение юрисдикционных полномочий является сопутствующим с их основными функциями (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы исполнительной власти).

Итак, проанализируем перечень и содержание деятельности органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, на примере субъектов СевероЗападного федерального округа.

Начать следует с мировых судей. Их деятельность направлена на защиту прав и законных интересов граждан, проживающих на территории субъекта Федерации. Анализируя правовую сущность института мировых судей, можно выделить два аспекта: организационный, в рамках которого мировой судья рассматривается в качестве низшего звена системы судов общей юрисдикции и функциональный, где главной особенностью мирового судьи как судебного учреждения выступает его ограниченная юрисдикция по рассмотрению малозначительных дел по упрощенной процедуре.

В соответствии с федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации» работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта РФ (статья 9), материально-техническое обеспечение мировых судей осуществляют органы исполни- ^[188] тельной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта Федерации (статья 10). Соответственно, организацию производства по делам об административных правонарушениях, как и других производств, входящих в компетенцию мирового судьи осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ по организационному обеспечению мировых судей региона. Так, например, в Архангельской области - это Агентство по организационному обеспечению деятельности мировых судей Архангельской области^[189], в Псковской области - это Главное государственное управление юстиции Псковской области^{[190] [191].}

В Вологодской области такую функцию осуществляет орган исполнительной государственной власти области, созданный в 2001 году в соответствии с законом области «О мировых судьях в Вологодской области» - Департамент по обеспечению деятельности мировых судей^[192]. Также 24 декабря 2013 года было создано Государственное казенное учреждение Вологодской области «Центр комплексного обеспечения деятельности мировых судей», что позволило оптимизировать штатную численность управленческого аппарата департамента и сократить с 1 января 2014 года 14 должностей государственной гражданской службы, при этом проведенные мероприятия позволили сохранить комплексный подход к обеспечению деятельности мировых судей области.

Сложившееся в настоящее время в Российской Федерации звено мировой юстиции осуществляет огромную нагрузку по разрешению гражданских, уголовных и административных дел. Так, на территории Вологодской области осуществляют правосудие 68 мировых судей, за 2015 год к ним за разрешением споров обратилось более 760 (в 2014 году более 440) тысяч жителей области, что составляет 63,9 % (в 2014 году 36,8 %) экономически активного населения области, средняя численность населения на 1 судебный участок составила 17,5 тысяч человек, а средняя нагрузка по рассмотрению дел на одного мирового судью - 407 (в 2014 году 324,8) дел в месяц^[193]. Вместе с тем есть регионы Северо-Западного федерального округа, где нагрузка по рассмотрению дел на одного мирового судью в месяц ниже. Например, средняя численность населения на один судебный участок составляет: Мурманская область - 16,2 тысяч человек, нагрузка 221 дело в месяц; Новгородская область - 15,4 тысяч человек, нагрузка 183 дела в месяц; Псковская область - 15,3 тысяч человек, нагрузка 117 дел в месяц^[194]. Показателем достижения цели обеспечения доступа населения к правосудию, является оптимальная служебная нагрузка мировых судей - количество рассматриваемых дел в год одним мировым судьей не должно превышать 1900 дел, в месяц 160 дел. Указанные показатели могут быть достигнуты за счет поэтапного введения дополнительных судебных участков на территории регионов.

Для целей исследования рассмотрим сведения о нагрузке мировых судей субъектов Федерации от числа поступивших дел об административных правонарушениях за 2015 год. Так, Ленинградская область - 49533 (в 2014 году - 49848) дела, 58,2 (в 2014 году 58,6) дел на 1 судью в месяц^[195]; Республика Карелия - 69223 (в 2014 году 63352) дела, 151,8 (в 2014 году 138,9) дел

1 Q7

на 1 судью в месяц ; Мурманская область - 26589 (в 2014 году 28926) дел, 55,4 (в 2014 году 60,3) дел на 1 судью в месяц .

Также проблемами организации производства по делам об административных правонарушениях мировых судей является увеличение нагрузки и, соответственно, высокий показатель текучести кадров в аппарате, что негативно сказывается на качестве работы специалистов.

Кроме того, в субъектах РФ отсутствуют целевые программы по развитию института мировых судей региона, предусматривающие поэтапное финансирование мероприятий, направленных на создание оптимальных условий для осуществления правосудия мировыми судьями по аналогии с долгосрочной программой «Развитие судебной системы России на 2013-2020 г.г.»^{[196] [197] [198]. По мнению автора, программы такого рода могут содержать следующие мероприятия: увеличение количества судебных участков с целью достижения оптимальной служебной нагрузки; развитие телекоммуникационных каналов связи; совершенствование материальной базы судебных участков; приобретение и установка специальных средств защиты; организация повышения квалификации мировых судей; обеспечение расширения информационного доступа к деятельности мировой юстиции; формирование статистической информации; обеспечение открытого, доступного и постоянного взаимодействия с юридическими высшими учебными заведениями субъекта Федерации.}

Диссертант полагает, что вышеназванные проблемы говорят о низкой заинтересованности субъектов РФ в совершенствовании института мировой юстиции, так как не только деятельность российской судебной системы, но и работа регионов должна быть во многом направлена на повышение эффективности деятельности мировых судей, в особенности в сфере производства по делам об административных правонарушениях как важного элемента, определяющего отношения человека с государством.

Исследование административно-деликтных законов субъектов РФ показывает, что мировые судьи уполномочены рассматривать лишь малую часть дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, так как основным субъектом, кому подведомственны данные дела, являются административные комиссии. В соответствии с региональным законодательством мировые судьи рассматривают следующие дела об административных правонарушениях: нарушение правил содержания мест погребения; создание препятствий в осуществлении деятельности органов местного самоуправления; неисполнение предписаний контрольносчетных органов субъектов; нарушение порядка использования государственной символики субъекта РФ; невыполнение законных требований депутатов представительных органов; жестокое обращение с животными; нарушение правил охраны жизни людей на водных объектах; нарушение порядка подготовки и проведения массовых мероприятий; семейно-бытовое дебоширство и другие.

Вопросы, с которыми сталкиваются мировые судьи при рассмотрении этих дел, аналогичны вопросам, возникающим при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Например, недостаточность описания противоправных действий (бездействий) в направляемых в суд процессуальных документах для квалификации правонарушения. Рассмотрим указанное при анализе судебной практики.

Так, в апреле 2015 года^{[199] [200] в закон Вологодской области об административных правонарушениях введена статья 1.18 - семейно-бытовое дебоширство, то есть совершение в жилом помещении (домовладении) действий, выражающих явное неуважение к окружающим, в том числе к члену (членам) семьи, сопровождающихся нарушением спокойствия граждан, унижением человеческого достоинства и (или) нецензурной бранью, если эти действия не содержат признаков другого административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния.}

Семейно-бытовые правонарушения относятся к числу сложных социальных проблем. Несмотря на соседские, дружеские, родственные отношения между людьми в семье и быту, как показывает практика, именно эта сфера отношений наиболее подвержена конфликтам самого различного рода: от мелких правонарушений бытового плана до преступлений, направленных против жизни и здоровья. Рассматриваемый вид правонарушений имеет ряд характерных признаков: место совершения деяния; особые взаимоотношения между лицом, совершившим правонарушение, и потерпевшим; наличие конфликта между ними; совершение таких деяний в большинстве случаев в состоянии алкогольного или наркотического опьянения; ситуационный (заранее не подготавливаемый) характер правонарушений и другие.

На первый взгляд дебоширство имеет общие признаки с составами правонарушений, предусмотренных статьей 20.1 КоАП РФ (мелкое хулиганство) и частью 1 статьи 5.61 КоАП РФ (оскорбление). Согласно пункту 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ о судебной практике по де- лам о хулиганстве, хулиганство с субъективной стороны характеризуется только прямым умыслом. Подобные правонарушения в семье, в отношении родственников, знакомых лиц и вызванные личными неприязненными отношениями квалифицироваться как хулиганство не могут. В том случае, если нарушение спокойствия граждан в жилом помещении сопровождалось нецензурной бранью или иными действиями, унижающими человеческое достоинство, оскорбление будет охватываться составом бытового дебоширства, определяющим фактором будет родство или свойство нарушителя порядка и потерпевших^{[201] [202].}

Например, постановлением мирового судьи Вологодской области по судебному участку № 30 от 05.11.2015 гражданин Пивоваров В.В. привлечен к административной ответственности по статье 1.18 закона Вологодской области об административных правонарушениях и подвергнут штрафу в размере 300 рублей за то, что, находясь в доме по месту жительства, устроил скандал, выражался в адрес сожительницы грубой нецензурной бранью, чем унизил ее человеческое достоинство, нарушил спокойствие совместно проживающих граждан.

Другой пример, постановлением мирового судьи Вологодской области по судебному участку № 49 от 03.03.2016^[203] производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 1.18 закона Вологодской области об административных правонарушениях, в отношении гражданина Попова А.А. прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Основанием для возбуждения дела послужили следующие обстоятельства: гражданин Попов А.А., находясь в состоянии опьянения в здании магазина, а затем в подъезде многоквартирного дома, нарушал общественный порядок, выражаясь грубой нецензурной бранью в присутствии посторонних граждан. Прекращая производство по данному делу, мировой судья пришел к правильному и обоснованному выводу об отсутствии состава семейно-бытового дебоширства в действиях гражданина Попова А.А., поскольку магазин и подъезд многоквартирного дома, где он нарушал общественный порядок, являются местами общего пользования.

Кроме того, часто статьи законов субъектов РФ об административных правонарушениях не устанавливают перечня запретов и ограничений, за несоблюдение которых предусмотрена административная ответственность, т.е. имеют отсылочный характер. Так, например, статья 1.4 административноделиктного закона Вологодской области предусматривает административную ответственность за нарушение правил содержания собак и кошек, при этом не во всех муниципальных образованиях области приняты правила содержания животных. При рассмотрении таких дел мировые судьи ссылаются на постановление Совета Министров РСФСР от 23.09.1980 № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах

ЛЛГ

РСФСР». Хотя, в предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях входит установление административной ответственности только за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Кроме того, указанное постановление регулирует порядок регистрации собак, отлов безнадзорных животных, а так же содержит указание на необходимость разработки и утверждения правил содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах. Соответственно, ^[204] указанное выше постановление не регулирует правила содержания собак, поэтому ссылка на него несостоятельна. Таким образом, как отмечает Конституционный Суд РФ в Постановлении: «неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым ведет к нарушению принципа равенства, а также принципа верховенства закона»^{[205] [206].}

Анализ материалов судебной практики мировых судей в целом свидетельствует о сложившемся единообразии в рассмотрении дел об административных правонарушениях в субъектах РФ. Кроме того, мировые судьи позиционируются как суды, наиболее приближенные к населению, соответственно, разрешая дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов РФ, государству и регионам необходимо совершенствовать факторы, оказывающие влияние на эффективность деятельности мировой юстиции. В основном это касается стабильности законодательства об административных правонарушениях и его соответствии уровню развития современного российского общества, организации работы судебного участка и развития информационно-аналитического обеспечения аппарата мировых судей.

В практике возникают противоречивые мнения и споры по вопросу передачи мировым судьям всех полномочий административных комиссий. Так, Б.А. Старостин считает, что применения штрафных санкций должно осуществляться только в судебном порядке, что реализует конституционные гарантии об охране законом права частной собственности (часть 1 статьи 35 Конституции РФ) и недопустимость лишения собственника имущества иначе, как по решению суда (часть 3 статьи 35 Конституции РФ) . По мнению

Б.А. Старостина, взимание штрафов должно быть возложено на мировых судей. Он же высказывает мысль, что при наделении мировых судей полномочиями по рассмотрению всех дел об административных правонарушениях целесообразно использовать опыт субъектов РФ, которые отказались от создания административных комиссий, и опыт субъектов РФ, не наделивших органы исполнительной государственной власти и их должностных лиц полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Основную нагрузку по рассмотрению дел об административных правонарушениях в этих регионах уже сейчас выполняют именно мировые судьи. Изученный материал позволяет не согласиться с указанным выше мнением. Административные комиссии как специальный орган административной юрисдикции чаще всего рассматривают дела об административных правонарушениях в сфере нарушения общественного порядка, нарушение правил благоустройства территории, нарушение порядка содержания домашних животных и так далее. И тогда нет разумного объяснения для необходимости увеличивать нагрузку мировых судей, передавая им указанные дела. Кроме того, административные комиссии муниципальных образований более оперативно могут рассмотреть дело об административном правонарушении ввиду непосредственной близости к месту совершения деяния, а также возможности получения необходимой информации. В то же время следует представить мнение об этой проблеме депутата Законодательного Собрания Кировской области, председателя комитета по законодательству и местному самоуправлению М.В. Лихачева. Он, представляя интересы «Совета муниципальных образований» на совещании представительного органа, доказывал недопустимость и отсутствие необходимости передавать дела, подведомственные административным комиссиям, мировым судьям. Тем самым, существование в муниципальных образованиях административных комиссий, к юрисдикции которых отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, го- ворит о значимости местной власти и необходимости ее дальнейшего совершенствования.

Следующим органом, рассматривающим дела об административных правонарушениях на территории субъектов РФ, являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Указанные комиссии определяют как органы, осуществляющие координацию и контроль за профилактической деятельностью всех субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; ядром системы профилактики девиантного по-

208

ведения лиц, не достигших совершеннолетнего возраста.

Нормативным актом, регламентирующим деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав до 2012 года, был Указ Президиума Верховного Совета РСФСР 1967 года «Об утверждении положения о комиссиях по делам несовершеннолетних»^{[207] [208] [209]}, фактически утративший силу, с принятием федерального закона № 297-ФЗ , в соответствии с кото

рым, комиссии создаются на территории региона, а определение порядка осуществления деятельности комиссии, устанавливается законодательством субъекта РФ. В ноябре 2013 года в целях обеспечения единообразия в создании и функционировании рассматриваемых коллегиальных органов Правительством РФ было утверждено Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав^[210], которое стало образцом для нормативных актов, устанавливающих статус комиссий субъектов РФ и муниципальных образований. Рассматриваемая комиссия нормами федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определена как орган системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме того, для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних Правительством РФ в мае 2006 года создан координационный орган - Правительственная комиссия по

213

делам несовершеннолетних и защите их прав .

Правовое регулирование деятельности рассматриваемых коллегиальных органов в субъектах Северо-Западного федерального округа складывается следующим образом: субъекты Федерации имеют законы об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (кроме Новгородской области и Ненецкого Автономного округа ), постановления высших органов исполнительной власти субъекта РФ - об образовании комиссий, утверждении положения и состава; взаимодействия комиссий с субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по выявлению, учету и принятию мер по жизнеобеспечению безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних. ^{[211] [212] [213] [214]}

В систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав входят Правительственная комиссия, комиссии, созданные высшими органами государственной власти региона и осуществляющие деятельность на территории субъекта РФ и комиссии, созданные органами местного самоуправления и осуществляющие деятельность на территории муниципальных образований субъектов РФ - районные (городские), районные комиссии в городах (муниципальные комиссии).

Функционал Правительственной комиссии состоит в разработке нормативных актов и целевых программ, касающихся сферы компетенции комиссии, проведение их правовой экспертизы, изучение статистической информации, информационно-аналитическая деятельность, проведение комплексных мероприятий, взаимодействие с органами государственной власти, общественными объединениями, средствами массовой информации, контрольная функция за выполнением решений комиссии и другое. Данный орган не рассматривает дела об административных правонарушениях, а является коллегиальным, совещательным и координационным органом в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляется Министерством образования и науки РФ.

Многие авторы^{[215] [216] считают необходимым принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», аргументируя это обеспечением единообразия в вопросах понимания места и роли комиссий и эффективной реализации мер, направленных на защиту прав и интересов несовершеннолетних . Автор диссертации не поддерживает это мнение и считает достаточным принятого 06 ноября 2013 года Постановления Правительства РФ по утверждению примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также закона 1999 года «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которые позволяют регламентировать деятельность комиссий в современных условиях.}

Ввиду существования обобщающих федеральных актов о деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, нет необходимости рассматривать подробно все нормативные акты субъектов СевероЗападного федерального округа, устанавливающие статус комиссии, достаточно раскрыть лишь необходимые для исследования аспекты.

Первым следует указать на основные направления деятельности рассматриваемых коллегиальных органов. Ими являются организация осуществления мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; утверждение межведомственных программ и координация проведения индивидуальной профилактической работы органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в отношении несовершеннолетних и семей с несовершеннолетними детьми, находящихся в социально опасном положении, по предупреждению случаев насилия и всех форм посягательств на жизнь, здоровье и половую неприкосновенность несовершеннолетних, привлечение социально ориентированных общественных объединений к реализации планов индивидуальной профилактической работы и контроль их выполнения; участие в разработке и реализации целевых программ, направленных на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних; профилактику их безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных дейст

218

вий.

Вторым аспектом является состав комиссии, который представляют председатель, заместитель (заместители) председателя, ответственный секретарь и члены комиссии. Комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях коллегиально, на заседаниях. Финансовое и материальнотехническое обеспечение деятельности комиссий осуществляется из бюджета субъекта РФ.

Третьим аспектом автор считает одну из основных задач комиссии по делам несовершеннолетних и защиты их прав: рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и административно-деликтными законами субъектов Федерации. Кодекс представляет комиссии в качестве главного субъекта административной юрисдикции применительно к несовершеннолетним. Комиссии имеют право возбуждать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также о злоупотреблении родителями (или лицами их заменяющими) их родительскими правами или о пренебрежении ими родительскими обязанностями. Таким образом, часть 1 статьи 23.2 КоАП РФ устанавливает, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав разрешают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела, предусмотренные статьями 5.35 - неисполнение родителями или иными законными представителями обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних; 5.36 - нарушение порядка и сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи; 6.10, 6.23 - вовлечение несовершеннолетних в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, психоактивных и одурманивающих веществ, табака и другие. Также часть 2 статьи 23.2 Кодекса предусматривает, что в рассмот- ^[217] рение комиссий могут входить дела об административных правонарушениях в сфере безбилетного проезда несовершеннолетними и дела о правонарушениях в области дорожного движения в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии.

Законы субъектов РФ, определяя подведомственность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, указывают, что комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенные несовершеннолетними (Республика Коми, Архангельская область, Новгородская область, Калининградская область, Ненецкий автономный округ, Ленинградская область), а также дела по следующим вопросам: 1) допущение нахождения детей в местах, пребывание в которых может причинить вред их здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию (Санкт-Петербург, Республика Карелия; Вологодская область, Мурманская область, Псковская область); 2) допущение нахождения детей в ночное время в общественных местах без сопровождения взрослых (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей (Вологодская область, Мурманская область, Псковская область, Республика Карелия); 3) публичные действия, направленные на пропаганду педофилии (Санкт-Петербург); 4) приобретение гражданами по просьбе детей и передача им алкогольной продукции (Мурманская область).

Вышесказанное говорит о том, что административно-юрисдикционная деятельность комиссий занимает львиную долю их работы. Тем самым, применяемая к несовершеннолетним правонарушителям административная ответственность представляет собой форму реагирования государства на проступки, совершенные лицами, не достигшими 18 лет. Данный вид ответственности выражается в применении к правонарушителям предусмотренных санкциями норм конкретных административных наказаний, а также специфической обязанности нести определенные законодательством неблагопри-

ятные последствия, связанные с применением указанных правовых мер. Итак, назначение административных наказаний несовершеннолетним, совершившим проступок, ставит в первую очередь цель восстановления социальной справедливости, исправление и предупреждение новых правонарушений.

В подтверждении сказанного диссертантом, приведем некоторые статистические показатели работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов Северо-Западного федерального округа за последние 5 лет.

Так, на основании запроса^{[218] [219] в Комитет правопорядка и безопасности Администрации Ленинградской области о работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав проведен анализ их работы в указанном субъекте Федерации. Приоритетным направлением деятельности комиссий региона является координация межведомственного взаимодействия субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ленинградской области проводит заседания, на которых рассматриваются вопросы состояния оперативной обстановки по линии несовершеннолетних, состояния здоровья и организации медицинского обслуживания детей, дорожно-транспортных происшествий с участием детей, противопожарного состояния объектов детской оздоровительной компании, патриотической и оборонно-массовой работы с детьми, занятости несовершеннолетних, реализации регионального законодательства об административных правонарушениях и другие.}

В тоже время, реализуя полномочия по организационно-методическому обеспечению и юридическому сопровождению муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Ленинградской области, региональной комиссией осуществляются выезды в муниципальные образования по ознакомлению с деятельностью субъектов системы профилактики. Также Комитет правопорядка и безопасности Ленинградской области ввиду проведения постоянного мониторинга изменений федерального и регионального законодательства в отношении несовершеннолетних регулярно осуществляет подготовку методических рекомендации по его реализации для муниципальных комиссий.

Кроме того, организуются выездные семинары-совещания с участием представителей органов прокуратуры для ответственных секретарей муниципальных комиссий и начальников подразделений по делам несовершеннолетних органов полиции Ленинградской области. На семинарах обсуждаются вопросы реализации законодательства об административных правонарушениях, изучения опыта и повышения взаимодействия между субъектами профилактики при социальной адаптации и реабилитации несовершеннолетних, склонных к совершению правонарушений. Также муниципальные комиссии выступают координаторами при проведении Дня правовой помощи детям с участием представителей судебной системы, адвокатской палаты, органов прокуратуры, юстиции. Так, приемы детей по вопросам разъяснения законодательства, соблюдения их прав и законных интересов проводятся в общеобразовательных учреждениях, детских домах, школах-интернатах, социальнореабилитационных центрах, оказывается помощь в защите прав детей в судебных заседаниях, проводятся консультации и беседы с подростками, совершившими правонарушения.

Например, за 2013 год муниципальными комиссиями Ленинградской области проведено 993 заседания, в том числе 249 выездных. Рассмотрено 13881 материал, в том числе: более 6,2 тысяч материалов в отношении несовершеннолетних, более 7,2 тысяч материалов в отношении родителей (законных представителей), 304 материала в отношении иных взрослых лиц. Информация дается в целом о производстве по делам об административных правонарушениях, проводимом комиссиями. Статистику отдельно по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом области, комиссия не публикует, и если основываться на полученном ответе на запрос и не ведет вообще. По итогам рассмотрения протоколов об административных правонарушениях, административных штрафов наложено на сумму более 3,5 миллионов рублей. В службу судебных приставов направлено 3,1 тысяч материалов на принудительное взыскание административных штрафов на сумму 1,7 миллионов рублей.

Анализ рассмотренных муниципальными комиссиями материалов показывает, что сократилось количество материалов в отношении несовершеннолетних за употребление спиртных напитков, хулиганских действий, правил дорожного движения, на транспорте, нахождение в ночное время в общественных местах. Автор полагает, что данный факт можно объяснить сокращением количества инспекторов по делам несовершеннолетних, патрульных маршрутов на территориях, что не позволяет в полной мере осуществлять мероприятия по выявлению правонарушений, а также снятием полномочий с органов полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях по региональному законодательству.

На фоне сокращения количества материалов, следует обратить внимание на рост количества выявленных несовершеннолетних, употребляющих наркотические вещества. Данное обстоятельство объясняется активной рейдовой деятельностью (794 рейда) на территории области, в том числе с использованием медицинской лаборатории по определению состояния опьянения. В 2013 году 127 несовершеннолетних привлечены к административной ответственности за употребление наркотических веществ.

Отсутствие контроля со стороны родителей (законных представителей) явилось причиной выявления почти 2 тысяч несовершеннолетних, находящихся в ночное время в общественных местах (статья 2.9. Закона об административных правонарушениях Ленинградской области).

Таким образом, вся работа комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав рассмотренного субъекта РФ направлена на восстановление социальной справедливости, а также предупреждение совершения новых правонарушений и преступлений лицами, не достигшими 18 летнего возраста, в этом и выражается цель применяемых административных наказаний к несовершеннолетним правонарушителям. Автор, анализируя текущую работу комиссий, предлагает на последующие годы данным коллегиальным органам реализовать следующие мероприятия по совершенствованию их работы:

Проведение рейдовой деятельности с использованием медицинской лаборатории по определению состояния опьянения несовершеннолетних. Дальнейший анализ причин роста совершения несовершеннолетними административных правонарушений, в том числе на территориях учебных заведений, в вечернее и ночное время. Активизация работы по соблюдению законодательства субъектами системы профилактики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних с направлением представлений по фактам выявленных нарушений. Продолжение проведения Дней профилактики, Единых родительских дней по осуществлению работы в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Если в целом проанализировать административную практику территориальных комиссий Архангельской области по делам несовершеннолетних и защите из прав в 2012 и 2013 годах, то получаются следующие цифры. На указанный период в области проживало 232578 несовершеннолетних, 20% которых, подростки от 14 до 17 лет. Для сферы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также производства по делам об административных правонарушений образовано 172 общественные комиссии, разработано 73 муниципальных правовых акта, в том числе 26 - программ профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Всего поступивших дел об административных правонарушениях в 2013 году - 12805 - это на 5,6 % меньше, чем в 2012 году. Качество поступивших материалов осталось практически на уровне 2012 года, и таким образом, 217 дел были отправлены на доработку, из них после доработки поступило в комиссию 140 дел. Число привлеченных к административной ответственности несовершеннолетних снизилось с 5042 до 4301; родителей и иных законных представителей с 7929 до 7831; иных взрослых лиц с 388 до 328. При этом правонарушения, связанные с употреблением подростками алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотических и психотропных веществ, составили лишь 27,5 % от общего числа. Заметно уменьшилось количество несовершеннолетних, привлеченных за распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции в общественных местах (с 391 до 241, или на 38,3 %). Снижение выявленных правонарушений в данной сфере можно объяснить ужесточением антиалкогольного законодательства и сокращением штатов сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних ОВД. Однако с 35 до 53 увеличилось количество подростков, привлеченных к ответственности за употребление наркотических и психотропных веществ.

Из общего количества рассмотренных комиссиями дел было прекращено по различным основаниям 1015 дел или 8,1 %, против 5,9 % в 2012 году. Из них 283 - за отсутствием состава административного правонарушения (267 в 2012 году), 12 - по недостижению возраста привлечения к административной ответственности (8 в 2012 году), 685 - по истечению срока давности привлечения к административной ответственности (478 в 2012 году), что указывает на позднее поступление материалов в комиссии, неявкой привлекаемых к административной ответственности лиц на заседание комиссии, неисполнение постановлений о приводе сотрудниками полиции. 42 несовер-

шеннолетних освобождены от административной ответственности с вынесением устного замечания в соответствии со статьей 2.9. КоАП РФ (178 в 2012 году).

Так, в 2013 году к ответственности были привлечены 4301 (5042 в 2012 году) несовершеннолетних, 7831 (7929) родителей (законных представителей), 328 (388) взрослых лиц. По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, комиссиями было вынесено 11263 постановления о назначении административных наказаний в виде предупреждений и

221

административных штрафов (4402 (4928) и 6861 (7229) соответственно).

Проведенный анализ позволяет автору сделать следующие выводы: в 2013 году количество поступивших и рассмотренных комиссиями Архангельской области дел несколько сократилось, в основном за счет несовершеннолетних, употребляющих алкогольную и спиртосодержащую продукцию. Вместе с тем, 35 % направленных на доработку материалов не поступили в комиссии из органов внутренних дел, ухудшилось исполнение определений о приводе, возросло привлечение к административной ответственности подростков до достижения возраста, с которого наступает ответственность, все перечисленное диссертанту представляется недостатком деятельности сотрудников органов внутренних дел. В тоже время при сокращении количества наложенных штрафов их сумма возросла на 25 процентов, что объясняется увеличением размеров штрафов. Тем не менее, взыскано по постановлениям о наложении указанного наказания только 64,3 % против 68 % в 2012 году. Автор предполагает, что это вызвано увеличением срока уплаты административного штрафа с 30 до 60 дней в соответствии с частью 1 статьи 32.2 КоАП РФ. ^[220]

В завершении представим статистические показатели работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Вологодской области в настоящее время. По итогам 3 месяцев 2016 года в комиссии поступило на рассмотрение 5 материалов по части 2 статьи 1.16 закона области и 592 материала по части 2 статьи 1.17 закона области (в 2015 году - 0 и 503 соответственно). Число лиц, привлеченных к административной ответственности - 580, из них, привлечено повторно - 142 (24,5%). Вынесено 229 - 40,5% (в 2015 году - 39,5%) постановлений о назначении административного наказания в виде штрафа, и 351 - 59,5% (в 2015 году - 60,5%) постановление о назначении наказания в виде предупреждения.

В 8 комиссиях количество вынесенных постановлений о назначении административного наказания в виде предупреждения по отношению к общему количеству рассмотренных дел составило 100%. Количество прекращенных дел составило - 9 (из них: по сроку давности - 4, за отсутствием со- става/события - 3, по статье 2.9 КоАП - 2). Всего членами комиссий принято участие в 124 рейдах (в 2015 году - 120). Наибольшее количество рейдов совершено членами комиссий Устюженского муниципального района (12) и Тарногского муниципального района (10). Не принимали участие в рейдах комиссии Вологодского и Череповецкого районов. Кроме того, члены комиссий приняли участие в выступлениях на собраниях/совещаниях - 103 (в 2015 году- 94), размещалась информация в СМИ - 24 (в 2015 году- 28).

Осуществлено 1118 индивидуальных бесед с родителями и детьми (в 2015 году - 741). Рост по данному показателю составил + 66%. Это свидетельствует о понимании членами комиссии важности проведения индивидуальной работы с семьями. Индивидуальный подход к каждой семье, предполагает знакомство с имеющимися сведениями о семье, установлению контакта с членами семьи, что позволяет на ранней стадии выявить сложные семейные проблемы, для решения которых требуется помощь специалистов, способных помочь в трудной ситуации. Между тем, в ряде муниципальных образований, индивидуальные беседы не проводятся, так, согласно отчетов, в Вытегорском и Междуреченском районах данный показатель равен 0.

Количество несовершеннолетних, выявленных в общественных местах без сопровождения взрослых, составило 595 человек (в 2015 году- 510).

Учитывая, что в первом квартале 2016 года количество детей, выявленных в общественных местах без сопровождения взрослых, выросло на 17%, комиссиям необходимо активизировать профилактическую деятельность образовательных организаций по проведению мероприятий по повышению правового сознания детей. Кроме того, необходимо усилить работу по размещению материалов о соблюдении частей 2 статей 1.16. и 1.17 административно-деликтного закона Вологодской области в средствах массовой инфор-

222

мации .

Продолжая исследование, укажем на существующее в науке мнение^{[221] [222]} о том, что основными задачами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должны выступать охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а также координация деятельности государственных и общественных организаций с целью предупреждения безнадзорности и оказания помощи в социальной реабилитации несовершеннолетних, а вовсе не борьба с их правонарушениями. По мнению С.С. Бойко, необходимо передать в полном объеме административно-юрисдикционные функции комиссий в суды. Данный аспект аргументирован тем, что такая передача освободит комиссии от большого объема работы, предоставив им возможность сконцентрироваться на решении задач защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и позволит создать комплексный судебный институт защиты прав детей в России (ювенальные суды). Таким образом, среди ученых возникает спор по распределению объема полномочий между комиссией по делам несовершеннолетних и ювенальным судом. Аналогичный конфликт между административной комиссией и мировыми судьями рассматривался выше.

Однако исторический опыт говорит об отсутствии в России таких институтов ювенальной юстиции как судебные органы и, соответственно, их функционал распределен в различной степени между органами действующей судебной системы, правоохранительными органами и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Таким образом, на первый взгляд, кажется нецелесообразным менять исторически сложившуюся систему и лучше дальнейшее совершенствование деятельности комиссий направить на расширения сферы исполнения ими административной юрисдикции, восстановительного правосудия и правозащитных функций. Мнение ученых и практиков разнится. По исследованиям В.А. Малышева, современная система не отвечает современным тенденциям и мировым стандартам в области правовой охраны детей^{[223] [224]. Указанное мнение аргументировано международными обязательствами России, в которых предусмотрена необходимость создания ювенальных судов . Отмечается, что определенные шаги в их организации уже были сделаны[225]. И активная деятельность сторонников данной реформы не оставляет сомнения в том, что создание ювенальных судов в России в ближайшие годы фактически неизбежно и вопрос встает только о времени проведения соответствующих преобразований. Соответственно, В.А. Малышев предлагает реформирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществлять с учетом предстоящих}

изменений.

Исследуемый материал позволяет автору сказать, что данные выводы преждевременны. Полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях должны входить в компетенцию специально созданных органов административной юрисдикции, то есть комиссий, ввиду их комплексного характера деятельности, направленного прежде всего на предупреждение совершения проступков несовершеннолетними, выявления и пресечения случаев вовлечения детей в совершение антиобщественных действий и так далее. Создание же системы ювенальной юстиции - это, по мнению диссертанта, во-первых, приведет к вмешательству органов правосудия в частную жизнь семьи, во-вторых, не найдется такого количества дел с участием несовершеннолетних, чтобы для их рассмотрения создавать самостоятельное звено судебной системы; в-третьих, само по себе слово «суд» для взрослых, а уж тем более для детей вызывает страх и ассоциируется именно с привлечением к ответственности, а не возможностью помочь детям и их родителям. Также автор, соглашаясь с В.А. Даниловой , полагает, что формирование ювенального суда - это западная модель ювенальной юстиции , институт, осуществляющий тотальный контроль за семьей, воспитательными процессами, психическими, духовными и близкими отношениями ее членов. Результатом указанного воздействия является ликвидация семьи как социального института и базовой ячейки общества, обесценивание семейного воспитания, что как раз провоцирует разрушение авторитета института семьи и брака, социальное сиротство, преступность, употребление запрещающих веществ, как детьми, так и их родителями.

Итак, сделаем следующие выводы. На сегодняшний день одной из важнейших и социально необходимых задач, которые стоят перед государст- ^{[226] [227] вом и обществом, является поиск путей снижения роста правонарушений несовершеннолетних, а также повышение эффективности их предупреждения и профилактики. Правонарушения несовершеннолетних относятся к числу проблем, вызывающих особую озабоченность общества и государства, а проблема административной ответственности несовершеннолетних в последнее время приобрела острый характер не только по причине реформирования в нашей стране действующего законодательства по вопросам ювенальной политики (юстиции), но и по причинам реального увеличения правонарушений, совершенных подростками[228]. Сложная криминогенная обстановка как совокупность факторов, способствующих сохранению и росту количества правонарушений, совершаемых несовершеннолетними или в отношении несовершеннолетних (статистика показывает значительное количество родителей, уклоняющихся от обязанностей по содержанию и воспитанию своих детей) может лишить общество и государство в целом будущих перспектив социального равновесия и благополучия, развития образования, науки, культуры, искусства, совершенствования экономической и административнополитической сфер государственного управления.}

Диссертант рекомендует дополнительно к тем мерам и мероприятиям, которые были перечислены в исследовании, предложить следующие: ужесточить контроль за реализацией нормы по ограничению пребывания несовершеннолетних в ночное время на улице без сопровождения взрослых, установленное законами субъектов РФ об административных правонарушениях, что позволит значительно сократить количество административных правонарушений и преступлений, совершенных подростками в ночное время. Также автор предлагает наряду с региональными и муниципальными комиссиями развивать институт общественных комиссий. Создавать их следует при муниципальных образованиях на основе постановлений глав администраций. Общественные комиссии могут оказывать помощь органам местного самоуправления в решении вопросов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Принимаемые ими решения следует рассматривать как рекомендации. Кроме того, создание таких комиссий способствует вовлечению общественности в работу по профилактике правонарушений несовершеннолетних. И наконец, автор также подчеркивает актуальность проблемы разработки единых критериев оценки эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав всех уровней, а также унифицированных форм статистической отчетности, включая обязательным пунктом показатели по разрешению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ по существу и принятия по ним решений.

Следующим субъектом, наделенным административноюрисдикционной функцией, реализуемой посредством рассмотрения дел об административных правонарушениях, являются региональные органы и должностные лица, которые осуществляют контроль и надзор за соблюдением требований, правил и норм в соответствующих отраслях и сферах. Данный вид деятельности выражается в правоприменительной и правоохранительной направленности работы рассматриваемых органов, с целью принятия индивидуального акта по конкретному факту нарушения режима законности в административно-правовых отношениях. По мнению автора, возложение на органы исполнительной власти обязанности по рассмотрению дел об административных правонарушениях является положительным аспектом, так как рассматриваемые органы имеют возможность максимально оперативно разрешать такого рода дела, ввиду их специальной направленности и соответствующего профиля конкретного органа, что помогает не увеличивать нагрузку судов и других коллегиальных органов и облегчить положение заявителя ввиду упрощенной процедуры рассмотрения дел. По мнению П.П. Серкова, рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административного наказания должностными лицами органов исполнительной власти - вынужденное решение государства, некий компромисс между валом административных правонарушений и затратами на рассмотрение дел судами. При этом деятельность органов исполнительной власти по существу совпадает с деятельностью суда, и поэтому вполне правомерно характеризовать

230

ее как квазисудебную или квазиправосудие.

От имени контрольно-надзорных органов власти субъектов РФ, которые наделены правом осуществлять юрисдикцию по делам об административных правонарушениях, эти дела рассматривают единолично уполномоченные на то должностные лица этих органов. Так, Закон Вологодской области об административных правонарушениях имеет отдельную статью, указывающую на лиц, которые в пределах компетенции и от имени органов исполнительной власти области уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях. Ими являются руководители органов, структурных подразделений, учреждений и их заместители, а также должностные лица, осуществляющие контрольные функции. Перечень указанных лиц определяется Правительством области в соответствии с задачами и функциями соответствующих органов, структурных подразделений, учреждений, установленными федеральным и областным законодательством. Например, принято единое постановление Правительства области , которое утверждает перечни должностных лиц, уполномоченных разрешать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законом области по существу и принимать по ним решения. В указанный перечень входят должностные лица Департаментов: финансов области; природных ресурсов и охраны окружаю- ^{[229] [230] щей среды; дорожного хозяйства и транспорта; имущественных отношений; культуры и охраны объектов культурного наследия; Г лавного управления архитектуры; управления по делам архивов. В основном это лица, занимающие следующие должности: начальник, его заместитель, председатель, главный, ведущий специалист, главный консультант и другие. Диссертант представляет разумным и удобным зафиксировать в одном акте подзаконного характера перечень должностных лиц всех органов исполнительной власти, которые наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ.}

Региональные акты Северо-Западного федерального округа об административных правонарушениях имеют огромные перечни органов исполнительной власти субъекта РФ (кроме Калининградской области), наделенные правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным актами. Это могут быть органы, проводящие государственную политику в сфере контроля за соблюдением правил благоустройства и организацией производства земляных и строительных работ, государственной охраны объектов культурного наследия, городского и пригородного транспорта, природопользования, охраны окружающей среды, жилищного надзора, лесного надзора, охраны водных объектов, охраны и использования объектов животного мира и так далее. Подведомственность дел об административных правонарушениях для контрольно-надзорных органов субъекта РФ четко определена в самом региональном акте об административных правонарушениях. Множественность органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, объясняется разнообразием самих проступков, связанных с принципиально разными объектами посягательства.

Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях имеет особенности в сфере наделения органов исполнительной власти полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушени- ях. В этом субъекте РФ с июня 2016 года только один специальный орган исполнительной власти наделен административно-юрисдикционной компетенцией: Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области. До указанной даты дела об административных правонарушениях рассматривали Административно-техническая инспекция (Служба) и Служба по экологическому контролю и надзору Калининградской области. Обе службы являлись исполнительными органами государственной власти, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных кодексом области, вместе с мировыми судьями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Обе Службы осуществляли работу на основании Положения, утвержденного Правительством Калинин-

232

градской области.

Организацией и координацией деятельности Административнотехнической инспекции занимался Председатель Правительства Калининградской области в соответствии с указом Г убернатора о распределении обязанностей между членами высшего исполнительного органа государственной власти области.

Служба по экологическому контролю и надзору Калининградской области являлась исполнительным органом государственной власти Калининградской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды. Возглавлял указанный орган руководитель (директор), назначенный на должность и освобождаемый от должности Губернатором Калининградской области. Заместитель председателя Правительства области организовал и координировал деятельность рассматриваемого органа. ^[231]

Основными задачами Административно-технической инспекции являлись выявление и предупреждение административных правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды, природопользования, благоустройства и жилищнокоммунального хозяйства. Этот орган осуществлял полномочия по рассмотрению следующих дел, предусмотренных Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях: самовольное выжигание травы (статья 39); нарушение правил размещения объектов розничной торговли в общественных местах (статья 58); нарушение правил хранения, использования и реализации пиротехнических изделий (статья 60); невыполнение требований нормативных актов органов местного самоуправления в сфере благоустройства (статья 73), непринятие мер по организации мест для выгула домашних животных (статья 75) и другие.

Не менее важной задачей Службы являлось осуществление сбора, учета, накопления сведений о выявленных правонарушениях, о рассмотрении дел об административных правонарушениях, о наложенных административных наказаниях, проведение анализа указанных сведений. Так, автором проведено исследование более 50 отчетов о проделанной работе Службы. Указанные в документах цифры представлены в таблице:

Основными задачами Службы по экологическому контролю и надзору являлись предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормати- ^[232] вов и нормативных документов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Служба рассматривала дела по следующим составам административных правонарушений, предусмотренных административно-деликтным кодексом Калининградской области: невыполнение требований и условий о проведении компенсационного озеленения и специального разрешения на вырубку, пересадку зеленых насаждений (статьи 38-3, 38-4); невыполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам мест захоронения (погребения) (статья 40); нарушение требований законодательства области в сфере мелиорации земель (статья 85) и другие. Также служба рассматривала дела, предусмотренные КоАП РФ, например, несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности (статья 8.1), при обращении с отходами производства (статья 8.2), выброс вредных веществ в атмосферный воздух (статья 8.21) и другие.

Службой по экологическому контролю и надзору Калининградской области в 2014 году проведено 210 проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, из них: плановые проверки - 29; внеплановые документарные - 57; внеплановые выездные - 8; по требованию органов прокуратуры с привлечением специалистов выездные - 35; по поручению органов прокуратуры выездные - 2; рейдовые проверки выездные - 79. По результатам проверок составлено 129 протоколов, выдано 108 предписаний, вынесено 117 постановлений о наложении штрафов на сумму 1687000 рублей, из них: на граждан 12 штрафов на сумму 28000 рублей; на должностных лиц 74 штрафа на сумму 557000 рублей; на индивидуальных предпринимателей 11 штрафов на сумму 262000 рублей; на юридических лиц 20 штрафов на сумму 840000 рублей. Процент взысканных штрафов в 2014 году составил 86 % - 1349000 рублей. Природопользователями исполнены 26 предписаний, исполнение 82 предписаний - на контроле Службы.

Также ведомством рассчитан размер вреда окружающей среде, причиненный юридическими лицами при осуществлении предпринимательской деятельности на общую сумму 19641063 рублей. Кроме контрольнонадзорной деятельности специалисты Службы активно участвовали в процессе по обучению, повышению квалификации и переподготовке (руководителей предприятий, специалистов-экологов, специалистов, отвечающих за обращение с отходами производства и потребления и т.д.) по программам обеспечения экологической безопасности на базе факультета биоресурсов и природопользования Калининградского государственного технического университета. Эколого-просветительская, обучающая и контрольно-надзорная деятельность Службы позволила добиться внесения экологических платежей (за негативное воздействие на окружающую среду) от законопослушных и добросовестных природопользователей в общем размере 56,44 миллионов рублей (по состоянию на 01 декабря 2014 года). Таким образом, общая сумма денежных поступлений в консолидированный бюджет Калининградской области составила 77,77 миллионов рублей.^[233]

Итак, в Калининградской области вместо административных комиссий был создан сначала один единоначальный орган административной юрисдикции - Административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области. Затем в январе 2014 года в список органов административной юрисдикции вошла Служба по экологическому контролю и надзору Калининградской области. И наконец, с июня 2016 года полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях от Служб переданы Министерству природных ресурсов и экологии Калининградской области. Проанализировать эффективность деятельности созданных вместо административных комиссий (упразднены на территории Калининградской области в 2008 году) органов достаточно сложно. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных административно-деликтным кодексом субъекта Федерации, в статистике отдельно не отражены, что не позволяет автору определить наиболее работоспособные составы правонарушений, проблемы, возникающие при составлении протоколов и рассмотрении указанных дел. Кроме того, рассмотрение дел об административных правонарушениях - это далеко не единственная функция этих субъектов, кроме нее Службы осуществляли определение основных направлений государственной политики в своей сфере, ведомственный контроль за соблюдением законодательства, разработку проектов правовых актов в пределах своей компетенции, взаимодействие с другими органами исполнительной власти, предоставление государственных услуг и другие. Статистика показывает, что кроме значительного количества рассмотренных дел об административных правонарушениях и внушительных сумм взысканных в бюджет субъекта Федерации значительное число дел прекращалось в связи с истечением установленного КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения правонарушителей к административной ответственности. С одной стороны, указанный факт вряд ли свидетельствует об успешной работе данных органов. С другой стороны, эти ведомства в реализации своей компетенции осуществляли контрольные и надзорные функции, и их информированность об объекте правонарушения позволяла качественно и квалифицированно принимать решения по существу дела. Тем более что цифры фиксируют достаточно результативную деятельность обеих Служб. Кроме того, в 2010 году Постановлением Правительства Калининградской области создано подведомственное учреждение Службе по экологическому контролю и надзору - Г осударственное автономное учреждение «Экологический центр «ЕКАТ-Калининград» . В настоящее время Учреждение подведомственно Министерству природных ресурсов и экологии Калининградской области и занимается сбором информации об объектах и источниках негативного воздействия на окружающую сре- ^[234] ду, организует и проводит работу по учету источников и объемов образования отходов, класса опасности, мест размещения, утилизации и переработки отходов. В тоже время при поддержке администраций муниципальных образований проводит информационные семинары по освещению вопросов законодательства и нормирования в области окружающей среды. Соответственно, данное учреждение содействует осуществлению административнопроцедурной деятельности органов исполнительной власти в указанной сфере, их информационно-аналитической, регистрационной и организационной работы.

При анализе одного из важнейших аспектов исследования, касающегося органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, следует сказать следующее: после вступления в силу КоАП РФ законодателями многих субъектов РФ была реализована предоставленная им возможность по своему усмотрению создавать коллегиальные органы административной юрисдикции. Как показывает исследованный материал, приняты региональные законы и иные нормативные правовые акты, обеспечивающие деятельность органов и учреждений системы профилактики и борьбы с административными правонарушениями. Посредством мониторинга федерального законодательства в области защиты прав и законных интересов граждан постоянно вносятся изменения в акты субъектов Федерации, разрабатываются нормативные правовые акты муниципальных образований. Анализируются и обобщаются статистические материалы о работе органов, обеспечивается организация и проведение межведомственной комплексной профилактической помощи для физических и юридических лиц.