§ 1. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации

Производство по делам об административных правонарушениях является видом административно-юрисдикционного процесса. Его можно рассматривать с двух сторон - как совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса правоприменения, и как сами их действия по осуществлению административной юрисдикции^[164].

Итак, в советское время начальную стадию производства по делам об административных правонарушениях называли административным расследованием или стадией возбуждения по указанным делам. Однако следует отметить, что Основы законодательства об административных правонарушениях 1980 года в разделе производство по делам об административных правонарушениях не содержали статьи возбуждение дела, а также в них отсутствовала регламентация поводов и оснований, при наличии которых дело может быть возбуждено. Функция или назначение стадии возбуждения дела об административном правонарушении состояли в том, что уполномоченные органы и должностные лица в предусмотренной законом форме фиксируют факт совершения лицом правонарушения и таким образом возбуждают производство по делу. Возбуждение дел оформлялось составлением протокола о правонарушении, кроме случая, когда штраф налагался и взимался, а предупреждение фиксировалось на месте совершения правонарушения. Следовательно, значение протокола состояло, прежде всего, в том, что он являлся актом возбуждения процесса по делам об административных правонарушениях. Соответственно, авторы в советский период видели этот институт административного права следующим образом: «протокол служит основанием для последующего наступления административной ответственности, если вина нарушителя будет установлена при рассмотрении дела»^[165]; основной процессуальный документ стадии возбуждения дела^[166]; или процессуальный документ, юридически оформляющий стадию возбуждения дела^{[167] [168]}.

169

ном преследовании .

В настоящее время составление протокола об административном правонарушении, в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ, является только одним из моментов, с которого дело об административном правонарушении считается возбужденным. Современные авторы видят про- токол как документ процессуального характера, служащий основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответст-

170

вующего нарушения . Следовательно, должностным лицом, уполномоченным составлять указанный протокол, может быть возбуждено дело об административном правонарушении.

Протокол - это основной информативный источник даты, времени и места совершения правонарушения, достоверных персональных данных о лице, его совершившем, составе административного правонарушения, а также иных сведений, необходимых для объективного рассмотрения соответствующего дела.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ протокол составляется уполномоченным лицом и фиксирует совершение административного правонарушения. Соответственно, если нет протокола об административном правонарушении, то доказать факт совершения проступка невозможно (существуют исключения, когда дело возбуждено прокурором в соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ или наложение административного взыскания без составления протокола - статья 28.6 КоАП РФ), а также это относится к составлению протокола неуполномоченным лицом.

Безусловно, успешное рассмотрение дела об административном правонарушении зависит от качества первичных процессуальных действий и заставляет максимально точно следовать закону при определении круга лиц, уполномоченных осуществлять эти действия.

Протокол об административном правонарушении, предусмотренный законом субъекта РФ, составляется в порядке, установленном КоАП РФ. Оп- ^[169] ределение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять указанные протоколы, относится к ведению субъектов РФ (пункт 6, 6.1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

По общему правилу протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законом, составляются должностными лицами органов и учреждений, уполномоченных рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях в пределах компетенции этих органов. Также помимо должностных лиц, указанных выше, закон субъекта РФ наделяет и других лиц правом составлять протокол.

Первыми следует указать должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации, так как именно указанные лица в основном наделены правом возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законом. Объясняется это не количеством составов в административно-деликтном акте субъекта Федерации, а разнообразием структуры органов исполнительной власти. Таким образом, практически каждый контрольно-надзорный орган в регионе имеет право на составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта РФ. Соответственно, перечень должностных лиц устанавливается соответствующими органами исполнительной власти и утверждается руководителем. Например, Приказом Министерства труда и занятости Республики Карелия установлен перечень должностных лиц данного органа исполнительной власти, которые вправе в пределах компетенции министерства составлять протоколы об административных правонарушениях по составу, предусмотренному статьей 2.24 закона области - нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг. В указанный перечень входят заместитель Министра труда и занятости Республики Карелия и начальник отдела правовой, кадровой и ревизионной работы.

зом Департамента культуры и туризма Вологодской области утвержден перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 6.6 закона области - нарушение порядка использования документов государственного архива области. В перечень включены заместитель начальника, главный советник, главный консультант, главный специалист управления правовой, организационно-кадровой работы и архивов Департамента культуры и туризма области.

В то же время перечни должностных лиц региональных органов исполнительной власти, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, также утверждаются отдельными подзаконными актами указанных ведомств. Перечни же должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы в отношении правонарушений, предусмотренных региональным актом, либо совпадают с описанным выше перечнем, либо находят отражение в самом законе субъекта РФ об административных правонарушениях.

Автор полагает, что наличие самостоятельного акта органа исполнительной власти, устанавливающего перечень должностных лиц, которые вправе составлять протоколы по делам регионального уровня, представляется нецелесообразным. Указанное следует аргументировать тем, что в субъектах Федерации ведомства, осуществляющие государственную политику в определенной сфере, уполномочены составлять протоколы об административном правонарушениях по наименьшему количеству составов, (в основном один-два). Диссертант предлагает включать рассматриваемый перечень в подзаконный акт регионального органа исполнительной власти, устанавливающий перечень должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела о правонарушениях по КоАП РФ. Если же перечни совпадают, то есть одни и ^[171] те же должностные лица органа исполнительной власти субъекта Федерации могут составить протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным кодексом и законом субъекта РФ, то также есть смысл облечь их в единый документ.

Кроме того, включение перечня должностных лиц исполнительных органов, которые имеют право составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных региональным административно-деликтным законом в этот же закон, автору также кажется логичным. Например, закон Ненецкого автономного округа в части 2 статьи 11.3 четко установил перечень таких должностных лиц. Ими являются руководитель и заместитель руководителя исполнительного органа власти в области агропромышленного комплекса и рыбного хозяйства по статьям 3.1. - 3.3 закона округа об административных правонарушениях - нарушение условий выпаса оленей, превышение общей численности оленей над емкостью участков пастбищ, передвижение в период отсутствия устойчивого снежного покрова. Руководители главной и ведущей групп должностей, специалисты ведущей группы должностей, органа, уполномоченного на осуществление правового, организационного, информационно-справочного, финансового и иного обеспечения деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей, уполномочены составлять протоколы по статье 7.1.10 административно-деликтного закона округа и так далее для каждого органа исполнительной власти.

Также следует указать закон об административных правонарушениях Новгородской области, который устанавливает перечень должностных лиц, наделенных правом составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных законом области в приложениях к этому акту. Например, Приложение 1 - Перечень должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2 областного закона - нарушение нормативных актов органов государственной власти области. К ним относятся руководители департаментов, председатели комитетов, начальники управлений и отделов, заместители председателя, заместители начальников управлений и отделов органов исполнительной власти области.

Анализ региональных административно-деликтных законов показывает, что в субъектах Федерации должностные лица наделены не только полномочиями составлять протокол и рассматривать дело, предусмотренное одной нормой нормативного акта, но и правом составить протокол о правонарушении вне компетенции по рассмотрению этого дела.

Региональным законом полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях также могут быть наделены ведомства, не относящиеся к органам исполнительной власти, но осуществляющие контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. Так председатель, заместитель председателя и аудиторы Счетной палаты Псковской области, могут составлять протоколы, предусмотренные статьями 2.17, 2.21, 2.35 закона области - непредставление информации; использование имущества, находящегося в государственной собственности, в нарушение установленного порядка; неуведомление финансового ведомства о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В Республике Коми Уполномоченный по правам человека в регионе вправе составлять протокол об административном правонарушении, отражающем воспрепятствование его законной деятельности (часть 2 статьи 3 закона республики). В Архангельской области должностные лица аппарата уполномоченного по правам человека, должностные лица аппаратов уполномоченных по правам ребенка и по защите прав предпринимателей при Губернаторе Архангельской области составляют протоколы по статье 3.1 - воспрепятствование деятельности уполномоченного по правам человека, по правам ребенка и по правам предпринимателей соответственно. Таким образом, наделение указанных лиц полномочием составлять протоколы об административных правонарушениях объясняется основными задачами деятельности уполномоченных: содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение условий и гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта РФ.

Следующие субъекты, имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях, - это должностные лица государственных учреждений. Так, по закону Санкт-Петербурга, должностные лица государственного унитарного предприятия, осуществляющего перевозки пассажиров на метрополитене, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в статье 40 - нарушение правил пользования Петербургским метрополитеном. Ими являются начальник, заместитель, дежурный станции Службы движения, дежурный поста телеуправления, начальник участка дистанции, старший инспектор, инспектор отдела контроля Службы управления имуществом, старший инспектор отдела ведомственной пожарной охраны Службы контроля на метрополитене и другие. Также Приложением 2 административно-деликтного закона Новгородской области утвержден перечень должностных лиц областных государственных учреждений, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных статьей 2 закона области - нарушение нормативных правовых актов органов государственной власти области, по вопросам, отнесенным к функциям учреждений. Ими являются Руководитель и заместитель государственного областного казенного учреждения «Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области», Начальник, первый заместитель, заместитель начальника, и другие лица государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор».

По закону республики Коми, составлять протоколы об административных правонарушениях имеют право должностные лица Аппарата Г осударст- венного Совета Республики Коми. Указанные правонарушения касаются посягательств на институты власти и управления (статья 3): неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов органов власти субъекта Федерации (часть 1), воспрепятствование законной деятельности депутатов представительного органа (части 2).

В рамках исследования необходимо отметить особенность в законе Калининградской области. Протоколы, предусмотренные статьей 51 кодекса области - невыполнение требований Уставного Суда Калининградской области, составляют должностные лица суда субъекта Федерации. По мнению диссертанта, указанное выше противоречит законодательству РФ. Так, согласно Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Уставный суд субъекта РФ является органом государственной судебной власти, то есть входит в единую судебную систему Российской Федерации, а значит, осуществляет правосудие. В соответствии же со статьей 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать данные дела в пределах компетенции соответствующего органа. Большинство указанных органов относятся к органам исполнительной власти и осуществляют контрольные и надзорные полномочия. В то же время в части 1 статьи 22.1 КоАП РФ правом рассматривать дела об административных правонарушениях наделены именно судьи, а не суд. Судьи - это лица, наделенные в соответствии с Конститу-

цией РФ и ФКЗ о судебной системе полномочиями осуществлять правосудие и исполнять свои обязанности на профессиональной основе. Назвать судей органом, а уж тем более указать его должностных лиц невозможно. Также сказано «в пределах компетенции органа», но составление протокола не входит в компетенцию ни судьи, ни суда. И последнее: разрешать дела об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами, могут только мировые судьи (статья 22.1 КоАП РФ). Таким образом, при анализе действующего законодательства выявлено, что дело об административном правонарушении возбуждается до суда, и в суде процесс начинается с рассмотрения уже возбужденного дела, «то есть стадии возбуждения дела в суде как таковой нет» . Нормы, наделяющие должностных лиц органов судебной системы правом составлять протоколы об административных правонарушениях, в других законах субъектов Северо-Западного федерального округа отсутствуют.

В течение последних четырех лет одним из важнейших проблемных вопросов регионального законодательства об административных правонарушениях является факт наделения органов внутренних дел (полиции) полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Несмотря на повышенную заинтересованность в данной теме как властных структур всех уровней, так и правоохранительных органов, до сих пор эта проблема окончательно не разрешена. Во всех административно-деликтных законах субъектов СевероЗападного федерального округа содержатся нормы, в соответствии с которыми полномочиями по составлению указанных протоколов наделяются должностные лица органов внутренних дел (полиции). С июля 2014 года это вполне установленная законодателем норма, но следует проанализировать, как ^{[172] [173] полномочия органов внутренних дел нашли легитимное отражение в законах субъектов РФ.}

Так, с 2011 года проблема полномочий полиции по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, была обусловлена существенным изменением правового статуса органов внутренних дел. Вследствие этого в соответствии со статьями 4 и 47 Федерального закона «О полиции» «полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» и имеет соответствующую систему федерального подчинения. При этом финансовое обеспечение деятельности полиции является расходным обязательством РФ и обеспечивается за счет средств федерального бюджета, в отличие от системы, существовавшей ранее на основе Закона РФ 1991 года «О милиции»^{[174] [175]. В соответствии с указанным законом милиция общественной безопасности подчинялась в том числе и органам исполнительной власти субъекта РФ, а также финансировалась за счет средств бюджета региона (статьи 7 и 9 Закона РФ о милиции).}

Кроме того, в федеральном законе «О полиции» отсутствуют прямые указания на возможность наделения должностных лиц полиции какими-либо полномочиями законом субъекта РФ. В ранее действовавшем законе РФ «О милиции» в качестве правовой основы ее деятельности назывались законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, изданные в пределах их полномочий (статья 4). В федеральном законе «О полиции» эта норма подверглась существенной корректировке. Во-первых, круг нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми должна руководствоваться полиция, ограничен только законами (часть 2 статьи 3 закона о полиции). Соответственно, в качестве правовой основы деятельности полиции не могут выступать подзаконные нормативные правовые акты регионов. Во-вторых, круг законов субъектов РФ, составляющих правовую основу деятельности полиции, ограничен вопросами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности (часть 2 статьи 3 закона о полиции).

Ввиду сложившейся ситуации с 2011 года субъекты РФ активно стали бороться за изменение данного факта, чтобы получить возможность наделять органы внутренних дел полномочиями, предусмотренными региональным законом. Так, в июле 2013 года Архангельская область направила обращение в Правительство РФ о необходимости рассмотреть вопрос о внесении изменений в часть 6 статьи 28.3 КоАП РФ, тем самым наделить должностных лиц органов внутренних дел правом составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных административно-деликтными законами субъекта РФ по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

В ответе Министерства внутренних дел Российской Федерации от 4 сентября 2013 года № 1/8220 на обращение Правительства Архангельской области отмечалось, что по целому ряду вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, деятельность полиции не может строиться вне положений законов субъектов РФ, принимаемых по этим вопросам. Это связано с тем, что региональные правовые акты устанавливают правила взаимного поведения и общежития в субъекте Федерации, принимают меры по защите прав и свобод человека и гражданина. По мнению МВД России, возможность составления сотрудниками полиции протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, согласуется с положениями законодательства РФ в той мере, в какой она позволяет полиции реализовывать предоставленные полномочия и соответствует основным направлениям деятельности полиции.

В октябре 2013 года Конституционный Суд Республики Карелия обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке на соответствие Конституции РФ части 2 статьи 22.1, части 6 статьи 22.2, части 6 статьи 28.3 КоАП РФ во взаимосвязи с частью 2 статьи 3, пунктом 11 части 1 статьи 12 и пунктом 8 части 1 статьи 13 федерального закона о полиции.

Затем происходило активное формирование судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. Так, на основании Определения

1 HH

Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 года № 91-АПГ13-2 признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 1 статьи 4.1 Закона Псковской области об административных правонарушениях. Данный факт касается вопроса возложения на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочий составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в законе области. Верховный Суд РФ определил, что оспариваемая норма противоречит положениям части 2 статьи 28.3 КоАП РФ, части 1 статьи 4 и статьи 13 федерального закона о полиции. Судебная коллегия по административным делам посчитала, что оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства, так как законодатель субъекта РФ не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных регио-

178

нальным законодательством .

Таким образом, если анализировать точку зрения Верховного Суда РФ, определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, осуще- ^{[176] [177] ствляется законодателем субъекта РФ в соответствии с положениями статьи 28.3 КоАП РФ. По смыслу названной выше нормы, во взаимосвязи с положениями части 6 статьи 22.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ, рассматриваются уполномоченными органами исполнительной власти, их должностными лицами, входящими в систему и структуру исполнительной власти субъекта РФ, а также учреждениями, их должностными лицами, находящимися в ведении субъекта РФ, следовательно, и протоколы об административных правонарушениях составляются указанными лицами. Между тем, полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта РФ (ФЗ «О полиции», статья 1 федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» ).}

Автор диссертации соглашается с тем, что иное толкование норм законодательства, действующего в ноябре 2013 года, означало бы не только превышение субъектом РФ нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня правовых гарантий граждан, привлекаемых к административной ответственности.

Из всего вышесказанного следует, что нормы законодательства и складывающаяся судебная практика Верховного Суда РФ вынуждали субъекты РФ исключать из своих административно-деликтных законов два положения. Первое: полномочия должностных лиц полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных данными законами. Второе: составы правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, составление протоколов по которым осуществляли должностные лица полиции. Послед- ^[178] нее связано с тем, что на иных субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, возложить указанные полномочия весьма затруднительно и нецелесообразно, ввиду того, что у них отсутствуют права, которыми обладают представители внутренних дел. Соответственно, такие изменения могли привести к ухудшению ситуации на территории субъектов РФ в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Исследование диссертанта показало, что отсутствие окончательного решения рассматриваемой проблемы оказывало определенное влияние на законотворческий процесс регионов. Субъекты Федерации разрабатывали различные законопроекты, например, «Об охране общественного порядка в Вологодской области». Проектом закона предлагалось дать определение общественному порядку и его охране, установить принципы охраны общественного порядка, а также сформулировать понятия некоторых нарушений общественного порядка в целях последующего установления в соответствующем законе области административной ответственности за их совершение. К числу указанных деяний относилось несоблюдение требований об обеспечении покоя граждан и тишины в ночное время, семейно-бытовое дебоширство, приставание к гражданам в общественных местах, а также отправление естественных надобностей в общественных местах (за исключением специально отведенных мест). Проектом регионального нормативного правового акта «О внесении изменений в закон «Об административных правонарушениях в Вологодской области» предлагалось установить административную ответственность за вышеуказанные нарушения общественного порядка и определить лиц, уполномоченных составлять протоколы по указанным делам. Необходимость принятия данных проектов законов вытекала из рассматриваемых представительным органом области обращений граждан и предложений правоохранительных органов. Однако, принимая во внимание проблему наделения полиции полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами, а также учитывая объективную невозможность (исходя из характера деятельности) возложения указанных полномочий на иных должностных лиц, представительные органы субъектов РФ в 2013 году приняли решение о целесообразности внесения вышеуказанных проектов законов только после решения обозначенного вопроса на федеральном уровне.

В ноябре 2013 года Архангельская область вновь проявила инициативу в спорном для субъектов РФ вопросе. Указанный субъект Федерации обратился с законодательной инициативой по внесению проекта федерального закона о внесении изменений в статью 28.3 КоАП РФ .

Результатом трудоемкого и длительного процесса по вопросу наделения органов внутренних дел полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, стал федеральный закон № 247-ФЗ^{[179] [180], который внес изменения в КоАП РФ и установил следующий порядок полномочий полиции. Органы полиции имеют право составлять указанные выше протоколы, в случае если передача этих полномочий предусматривается соглашением между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий. Тем самым, принятие названного федерального закона было направлено на устранении неоднозначного толкования норм федерального законодательства, а также пробела в правовом регулировании по вопросу определения компетенции должностных лиц полиции.}

Однако следует отметить, что столь важные и нужные для обеспечения высокого уровня общественного порядка соглашения в настоящее время не заключены. В результате этого полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную опасность, предусмотренных региональными актами, в настоящее время могут осуществлять только должностные лица органов местного самоуправления.

Указанное не говорит о том, что субъекты Федерации не осуществляют работу по заключению соглашений вообще. Например, в сентябре 2014 года губернатором Мурманской области направлено обращение министру МВД России по вопросу заключения соглашения между региональным Правительством и Управлением МВД субъекта Федерации. Возможность заключения была одобрена, но данная процедура может быть реализована при соблюдении двух условий. Во-первых, внесение в административноделиктный закон Мурманской области соответствующих поправок и, во-вторых, только по статьям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность. Так, в декабре 2014 года в статью 19 закона Мурманской области об административных правонарушениях был введен пункт 1.3. В соответствии с ним протоколы об административных правонарушениях, посягающих на обеспечение безопасности жизни и здоровья ребенка, нарушение тишины и покоя граждан, нарушение требований о содержании животных составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашением между Министерством внутренних дел РФ и Правительством Мурманской области о передаче осуществления части полномочий. К сожалению, в настоящее время соглашение еще не подписано.

Также статья 9.1 административно-деликтного акта Вологодской области дополнена положениями, направленными на создание правовой основы для заключения соглашения между МВД России и Правительством области о передаче осуществления полномочий. Так, пунктом 3 части 2 статьи 9.1 закона об административных правонарушениях Вологодской области установлено, что должностные лица органов внутренних дел вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. Это касается следующих составов: несоблюдение требований об обеспечении покоя граждан и тишины в ночное время (статья 1.1); нарушение правил содержания собак и кошек, повлекшее причинение ущерба здоровью и (или) имуществу граждан (статья 1.4); нарушение порядка отлова, содержания и дальнейшего использования безнадзорных животных (статья 1.7); нарушение установленных законом области ограничений в сфере розничной продажи безалкогольных тонизирующих напитков (статья 1.15) и другие.

По мнению автора, трудности при подготовке проекта соглашений в регионах может вызывать необходимость выделения дополнительного финансирования на эти цели, что весьма затруднительно ввиду крайне ограниченных возможностей региональных бюджетов. Тем не менее это необходимо, учитывая, что согласно положениям статьи 26.8 федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ одновременно с передачей своих полномочий органы власти субъекта Федерации должны передавать федеральным органам необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства. Несмотря на вынужденное препятствие, субъектам Федерации следует вести активную работу по заключению указанных соглашений . В противном случае составление протоколов о правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность только должностными лица- ^[181] ми органов местного самоуправления, учитывая их правовой статус, создаст барьер в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина.

Как уже отмечалось в первой главе диссертации, КоАП РФ дает право законодательному органу субъекта РФ наделять отдельными государственными полномочиями (4-6 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ) органы местного самоуправления. Вопрос создания муниципальными образованиями коллегиальных органов в целях наделения их полномочиями разрешать дела об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами по существу, а также принимать решения по указанным делам, будет рассмотрен в следующих параграфах, а право на определение перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, поставим дальнейшим предметом исследования.

В начале анализа автор справедливо формулирует вопрос: кто в действительности на законных основаниях может считаться должностным лицом муниципальной службы, наделенным правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законом? Так, правовая цепочка актов, определяющая рассматриваемые полномочия выглядит следующим образом. Первое: это Конституция РФ, устанавливающая механизм передачи государственно-властных полномочий муниципальным образованиям при условии отражения этой возможности в соответствующих законах (часть 3 статьи 132); КоАП РФ, определяющий составные части законодательства об административных правонарушениях, перечень органов и должностных лиц, уполномоченных возбуждать и рассматривать указанные дела (статьи 1.1., 22.1., 28.3.); федеральные законы: № 131-ФЗ , указывающий на возможность принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления переданных государственных полномочий и ^[182]

№ 25-ФЗ , регулирующий отношения, связанные с поступлением, прохож

дением и прекращением муниципальной службы и определение правового статуса муниципального служащего. Вторую ступень занимают акты субъектов РФ об административных правонарушениях и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Наконец, третий уровень составляют муниципальные правовые акты, устанавливающие компетенцию органа или должностного лица утверждать перечень должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протокола (устав муниципального образования) и, соответственно, муниципальные акты, непосредственно утверждающие этот перечень.

Сказанное выше следует пояснить на примере конкретного субъекта Федерации. Например, Законом Псковской области № 997-оз по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений, данные субъекты наделяются полномочиями по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях на основании пункта 11 части 1 статьи 4.1 административно-деликтного закона области. Кроме того, органы местного самоуправления, самостоятельно определяют перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях через правовой акт местной администрации. Так, реализуя норму, утвержденную Уставом муниципального образования «Город Псков»^{[183] [184] [185]} по осуществлению местной администрацией города полномочий в сфере решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и региональ-

ными законами, Постановлением указанного органа определен перечень должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных административно-деликтным законом области. К таким должностным лицам относятся начальники, их заместители, главные специалисты и консультанты отделов Управления городского хозяйства Администрации города Пскова; председатель, заместитель, начальники, главные специалисты, консультанты комитета по управлению муниципальным имуществом; начальник, заместитель, главный специалист Управления культуры местной администрации и другие.

Рассматривая полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, укажем на права и обязанности муниципального служащего, которые необходимы для законного составления протокола об административном правонарушении. Муниципальный служащий исполняет обязанности по соответствующей должности за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, имеет право получать информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей, повышать квалификацию, соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций, сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта. Таким образом, при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере административных правонарушений протоколы составляются лицами, замещающими должности муниципальной службы в местной администрации городского и сельского поселения, муниципального района, городского округа, ^[186]

городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения, в соответствии с реестром должностей муниципальной службы и в пределах их компетенции.

Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями в сфере административных правонарушений не влечет прекращения полномочий иных должностных лиц, определенных законом субъекта РФ по составлению протоколов об административных правонарушениях в пределах их компетенции. Так, например, и должностные лица исполнительного органа государственной власти Псковской области, уполномоченные в сфере имущественных отношений (часть 1 пункт 3 статьи 4.1) и органы местного самоуправления (часть 1 пункт 11 статьи 4.1) могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.21 закона области - использование имущества в нарушение установленного порядка. Разграничение компетенции при составлении протокола по указанному составу происходит по объекту посягательства. Если имущество находится в собственности области, протокол об административном правонарушении вправе составить руководитель органа исполнительной власти, специально уполномоченного в сфере имущественных отношений, и его заместители. Соответственно, если имущество входит в муниципальную собственность, протокол составляет орган местного самоуправления.

Вместе с тем право составлять особый процессуальный документ, оформляющий стадию возбуждения дела об административном правонарушении, позволяет органам местного самоуправления более эффективно, оперативно и результативно решать вопросы местного значения. Так, в соответствии с частью 3 статьи 11.3.1 административно-деликтного закона Ненецкого автономного округа, компетентные должностные лица при осуществлении муниципального контроля вправе составлять протоколы по статье 2.1.15 - купание в реках, водоемах и других местах, где это запрещено нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований или по статье 6.1.8 - безбилетный проезд, провоз ручной клади и багажа без оплаты на автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярного сообщения. Соответственно, работа по выявлению и предупреждению правонарушений должна носить регулярный и плановый характер. По мнению автора, органам местного самоуправления следует проводить периодические внезапные проверки соблюдения законодательства об административных правонарушениях. В тоже время для указанных мероприятий следует привлекать территориальное общественное самоуправление, народные дружины, общественные объединения правоохранительной направленности и молодежные движения.

Органы местного самоуправления при реализации рассматриваемых государственных полномочий не вправе реализовывать такие полномочия частично, то есть составлять протоколы о правонарушениях, перечисленных в административно-деликтном законе субъекта Федерации выборочно, по своему усмотрению. Исключения составляют случаи, когда на территории конкретного муниципального образования невозможны правоотношения, в силу которых могло быть совершено административное правонарушение, предусмотренное соответствующей статьей закона субъекта об административных правонарушениях. Например, статья 3.11 закона Вологодской области - невнесение платы за пользование на платной основе парковками неприменима на территории сельского поселения, в связи с отсутствием на такой территории платных парковочных мест.

Таким образом, составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном в региональном административно-деликтном акте, как документа, содержание которого имеет первостепенное значение для рассмотрения дела, является действием компетентных должностных лиц, перечни которых утверждаются нормативными правовыми актами субъекта РФ или муниципального образования. По мнению автора, определяя перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, следует руководствоваться несколькими обстоятельствами. Первое: конкретная сфера общественных отношений, в которой указанные лица осуществляют государственный контроль и надзор, то есть необходимость учитывать специфику деятельности должностного лица. Второе: возможность применять меры обеспечения производства по указанным делам. Третье: распределение нагрузки среди должностных лиц компетентных органов. Четвертое: личностные и деловые качества должностного лица с целью наделения его рассматриваемым полномочием. Наконец, пятое обстоятельство: необходимый учет оснащенности должностных лиц материально-техническими средствами для ведения работы по выявлению правонарушений и возбуждению дел об административных правонарушениях. Кроме того, диссертант полагает правильным отметить, что наделение значительного количества должностных лиц составлять протоколы об административных проступках, содержащихся в региональном административно-деликтном акте, может повлечь неконтролируемость и коррупциогенные факторы.