§ 3. Административные комиссии в субъектах Российской Федерации как органы административной юрисдикции

В Основах законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях явно была закреплена идея о повышении роли административных комиссий, их места среди органов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не закрепляет понятие коллегиальных органов, создаваемых субъектами РФ с целью привлечения к административной ответственности, предусмотренной региональным законодательством. Основной объем нормативного регулирования деятельности рассматриваемых органов осуществляют субъекты РФ. Происходит это достаточно неоднозначно: в регионах создаются правовые акты о комиссиях и иных коллегиальных органах, разные по своему статусу и юридической силе.

По мнению Р.В. Сидорцова, оптимальной представляется ситуация, когда организация административных комиссий нормативно урегулирована на трех уровнях: федеральном, субъекта РФ и муниципальном, поскольку именно акты органов местного самоуправления обеспечивают детальную регламентацию организации деятельности административных комиссий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации^{[236] [237] [238]. Аналогично смотрит на проблему правового регулирования административных комиссий А.Ю. Петров , он также выступает за трехуровневую систему правового регулирования деятельности административных комиссий с целью создания целостного механизма охраны и защиты прав и интересов граждан и государства.}

Высказывая собственную точку зрения, автор представляет возможным поддержать идею трех уровней нормативного регулирования статуса административных комиссий. Диссертант не согласен с авторами, которые отрицают участие муниципального уровня в урегулировании деятельности административных комиссий, ссылаясь на противоречие данного факта Конституции РФ (пункт «к» статьи 72), где сказано, что административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и несоответствии КоАП РФ (пункт 4 части 2 статьи 22.1), которым установлено, что административные комиссии создаются на основе законов субъектов РФ .

Анализируемый материал показывает, что авторы, критикующие возможность работы органов местного самоуправления в урегулировании вопроса организации деятельности административных комиссий, ссылаются на противоречие законодательства и неправомерность внедрения новых норм муниципальными образованиями. На самом деле муниципальные правовые акты лишь продолжают регулирование в сфере административных отношений за нормой соответствующего субъекта РФ. Принятие муниципальных актов, устанавливающих статус административных комиссий, - необходимый вид нормотворческой деятельности, направленный на реализацию регионального законодательства об административных правонарушениях и статуса административных комиссий, так как субъекту РФ абсолютно неразумно утверждать положения о каждой комиссии муниципального образования соответствующего региона.

При анализе научных представлений современности обращает на себя внимание то, что административные комиссии определяют прежде всего как коллегиальные органы административной юрисдикции, предусмотренные нормами административно-деликтного права, рассмотрение и разрешение дел в которых осуществляется коллегиально, посредством заседания членов комиссии, большинством голосов и с принятием процессуального акта^[239]. Либо же в определении административной комиссии делают акцент на двух составляющих: первое - коллегиальность и сфера деятельности, второе - характер подведомственности и уровень их правового регулирования^{[240] [241] [242] [243].}

Рассмотрим основные аспекты, характеризующие формирование и организацию работы административных комиссий субъектов Северо-Западного федерального округа и проведем сравнительный анализ указанных органов.

Первым критерием для характеристики рассматриваемых органов административной юрисдикции следует назвать нормативно-правовое регулирование их правового статуса. Так, в отношении административных комиссий в одних субъектах РФ приняты самостоятельные законы (Вологодская область , Мурманская область , Санкт-Петербург ); в других - деятельность административных комиссий регулируется законами субъектов РФ об административных правонарушениях (Архангельская область, Ленинград- ская область); нередкий случай закрепления статуса административных комиссий в законе субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Республика Карелия^{[244] [245] [246], Новгородская область , Псковская область , Ненецкий автономный округ[247]) или вообще в списке органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, нет такого органа как административная комиссия (Республика Коми[248] [249], Калининградская область).}

Особого внимания требует Ленинградская область. Среди субъектов Северо-Западного федерального округа только в указанном субъекте РФ наряду с административными комиссиями муниципальных образований существует областная административная комиссия. Указанный орган образован на основании Постановления Правительства Ленинградской области . Статус муниципальных комиссий определяется приложением к закону об административных правонарушениях данного субъекта Федерации. Административная комиссия области является структурным подразделением Комитета правопорядка и безопасности Ленинградской области. Материально-техническое обеспечение деятельности комиссии осуществляется управлением делами регионального Правительства. Разграничение полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях между областной административной комиссией и административными комиссиями муниципальных образований требует статья 3.2 административно-деликтного закона Ленинградской области - завышение (занижение) цен.

Существенных особенностей и различий по организации работы комиссий муниципальных образований и областной комиссии не наблюдается, следовательно, дальнейшее исследование строится именно по муниципальному уровню.

Сказанное выше свидетельствует об отсутствии единых подходов к формированию правовых основ деятельности административных комиссий. Однако четкое определение и закрепление статуса - это важнейший фактор, влияющий на функционирование данного административноюрисдикционного органа, но ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ это не сделано. По мнению автора, необходимо принять на федеральном уровне акт, устанавливающий общие положения формирования, организации деятельности, обеспечения и срока деятельности административных комиссий, на основе и в целях реализации которого будут приняты или внесены изменения в существующие законы субъектов Федерации.

Прежде чем перейти к следующим критериям характеристики рассматриваемых коллегиальных органов, диссертант считает необходимым сформулировать понятие административной комиссии муниципального образования. Итак, это постоянно действующие в пределах границ соответствующего муниципального образования и не являющиеся юридическим лицом коллегиальные органы, создаваемые в целях предупреждения, пресечения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных административно-деликтным законом субъекта Федерации. Данное определение, по мнению автора, соответствует всем основным характеристикам для такого субъекта административной юрисдикции.

Вторым критерием для исследования административных комиссий укажем порядок их создания. Так, в соответствии со статьей 4.1 закона Вологодской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных от- ношений»^[250] создание и персональный состав комиссий муниципального района и городского округа субъекта РФ утверждается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования по письменному представлению главы администрации. Законодательство Республики Карелия фиксирует, что определение персонального и численного состава административных комиссий - это полномочия органов местного самоуправления в пределах финансовых средств, предоставляемых из бюджета республики, а также дополнительных собственных финансовых средств, а создание данного коллегиального органа и определение срока полномочий его членов устанавливается муниципальным правовым актом. Создание и ликвидация административных комиссий территориальных единиц Санкт-Петербурга входит в полномочия Правительства Санкт-Петербурга. В Мурманской области рассматриваемые коллегиальные органы образуются исполнительным органом государственной власти, осуществляющим функции в сфере государственного строительства и местного самоуправления, этим же органом утверждается состав по предложению главы соответствующего муниципального образования.

На основе исследуемого материала видно, что отсутствует единый порядок формирования административных комиссий, в этот процесс включены и представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований. Автор представляет более правильным и разумным формирование и определение состава рассматриваемых органов административной юрисдикции включить в перечень полномочий органов местного самоуправления. Порядок формирования диссертант рекомендует установить следующим образом: предложения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования, общественных объединений по кандидатурам в состав комиссий представлять главе местной администрации, затем на основании письменного представления от главы администрации, персональный состав комиссий утверждать нормативным правовым актом представительного ор- гана муниципального образования.

Третьим критерием для характеристики рассматриваемых органов административной юрисдикции отметим срок их полномочий. Так, Закон Псковской области определяет 3-х летний период деятельности административной комиссии. Утверждение нового состава комиссии происходит не позднее 15 календарных дней со дня истечения срока работы предыдущей, однако она может осуществлять свои полномочия до дня первого заседания следующей. Норма, регулирующая четкий срок работы комиссии, нашла отражение только в законе Псковской области, остальные субъекты СевероЗападного федерального округа передают этот вопрос на усмотрение муниципалитетам. По данному аспекту целесообразно на федеральном уровне утвердить конкретный срок деятельности административных комиссий.

Четвертым критерием назовем границы территории, на которую распространяется юрисдикция административных комиссий. Во всех регионах округа они создаются из расчета одна комиссия в одном муниципальном образовании. Особенностью при формировании административных комиссий Санкт-Петербурга является то, что границы территории, на которой действуют рассматриваемые коллегиальные органы, определяются с учетом границ территории, находящейся в сфере юрисдикции районного суда, уполномоченного осуществлять пересмотр постановлений и определений соответствующей административной комиссии.

Пятый критерий - это акт, на основании которого административная комиссия муниципального образования осуществляет свою работу. Указанный документ называется - положение, утверждаемое постановлением местной администрации, либо, как уже указывалось выше, органом исполнительной власти субъекта РФ. Положение устанавливает основные задачи и порядок решения внутренних организационных вопросов комиссии, порядок участия ее членов в заседаниях, ведение делопроизводства, материальнотехническое и финансовое обеспечение деятельности комиссии, а также является одной из форм реализации регионального законодательства в сфере административных отношений.

Шестой критерий для характеристики административных комиссий - это ее состав. Так, в Вологодской области в рассматриваемый орган входят председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь и иные члены. В комиссиях республики Карелия должность ответственного секретаря не предусмотрена. Все члены комиссии вышеперечисленных субъектов Федерации работают на безвозмездной основе. В Санкт-Петербурге члены комиссии участвуют в ее деятельности на непостоянной основе в порядке исполнения своих должностных или общественных обязанностей. В Новгородской области также все члены административных комиссий муниципальных образований работают на общественных началах, кроме ответственного секретаря и секретаря коллегиального органа. Ответственный секретарь комиссий в Мурманской области работает на постоянной штатной основе в администрации соответствующего муниципального образования. На постоянной оплачиваемой основе осуществляет свою деятельность и ответственный секретарь городского округа в Ненецком автономном округе, остальные члены, а также ответственный секретарь сельского поселения, участвуют в деятельности комиссии в порядке исполнения своих должностных или общественных обязанностей. В состав административной комиссии городского округа Архангельской области, не имеющего внутреннего деления на территориальные округа, с численностью населения свыше 100 тысяч человек входят председатель, заместитель, два ответственных секретаря и другие члены комиссии, причем ответственные секретари на постоянной оплачиваемой основе. По мнению автора, необходимо единообразно урегулировать вопрос оплаты деятельности членов административных комиссий, независимо от их статуса. Указанное связано с достаточно внушительным объемом полномочий: рассмотрение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений, определений и представлений по конкретным делам и соответственно привлечение к ответственности правонарушителей. Тем самым, КоАП РФ и законы субъектов РФ возлагают на административную комиссию карательную и восстановительную функции, соответственно, почему этот орган, реализуя, можно сказать, судебную функцию, осуществляет свою деятельность на общественных началах. В тоже время, чтобы работа в комиссиях не выглядела «бесплатным совместительством для муниципальных служащих и сотрудников правоохранительных органов, или «хождением во

ЛГЛ

власть» для представителей общественности» , оплату всем членам рассматриваемых коллегиальных органов следует обеспечить из бюджета субъекта Федерации. Последнее диссертант объясняет тем, что финансовое обеспечение расходов на организацию работы административных комиссий осуществляется согласно методике расчета размера субвенций, выделяемых из регионального бюджета муниципальным образованиям ввиду осуществления ими государственных полномочий, в данном случае реализации законодательства субъекта Федерации об административных правонарушениях.

Седьмой критерий - это численный состав комиссии. В республике Карелия, Новгородской и Мурманской областях количество членов установлено от 5 до 15; в Вологодской области количество членов комиссии зависит от численности населения, так, в городских округах, а также в муниципальных районах с численностью населения свыше 25000 человек - 7 членов, в муниципальных районах с численностью населения до 25000 человек - 5 членов. Административная комиссия в Ненецком автономном округе образуется в количестве 5 членов в городском и сельских поселениях и 7 членов в городском округе. В Санкт-Петербурге установлено требование по ограничению членов комиссии государственных служащих, они не могут составлять более половины от общего числа членов административной комиссии, а численность определена не менее 7 членов. Численный состав рассматриваемых ор- ^[251]

ганов административной юрисдикции Архангельской области зависит от типа муниципального образования и численности населения: 5 членов в сельских поселениях и городском округе «Новая Земля»; 6 членов в городских поселениях; 7 членов в городских округах, не имеющих внутреннего деления на территориальные округа, с численностью населения не более 100 тысяч человек; 11 членов в городских округах, не имеющих внутреннего деления на территориальные округа, с численностью населения свыше 100 тысяч человек. Сложно предложить единый путь определения численного состава комиссии, но ввиду планируемой нагрузки на комиссию разумней поставить число членов рассматриваемого коллегиального органа в зависимость от численности населения.

Восьмой критерий для характеристики формирования и организации работы административных комиссий - это требования, которые предъявляются к их членам и установлены в законах субъектов Северо-Западного фе

дерального округа. Представим их в таблице:

Научные и практические исследования показывают трудности, связанные с обеспечением необходимой квалификацией членов комиссий, особенно

~ 253

это характерно для малозаселенных муниципальных районов.

Нет сомнения, что на увеличение эффективности работы административных комиссий влияет профессионализм ее членов, который во многом зависит от их образовательного уровня. Пробел в этой части организации и формирования административных комиссий отмечался еще в период создания действующего КоАП РФ, что повлияло на невключение их в систему органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным актом . Так, А.Ю. Якимов еще в 1999 году писал, что в качестве причины отсутствия административных комиссий в системе федеральных субъектов административной юрисдикции существует на- ^{[252] [253]}

личие тенденции повышения качества и профессионализма деятельности лиц и органов, входящих в эту подсистему. Но у административных комиссий отсутствует эта возможность по причине несовершенства порядка их создания и организации деятельности. Вследствие этого А.Ю. Якимов делает вывод, что «в качестве элементов федеральной системы субъектов административной юрисдикции административные комиссии не имеют перспективы»^[254].

По мнению автора, в качестве требования к членам административных комиссий было бы правильным установить необходимость иметь высшее образование. На практике данную составляющую статуса члена комиссии сложно реализовать по причине того, что в сельской местности, где создается основная часть административных комиссий, большая часть населения имеет только среднее образование. Решением этой проблемы может быть предложено регулярное проведение по инициативе законодательных или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, для членов административных комиссий, курсов повышения квалификации, ознакомление с изменениями в законодательстве и судебной практикой. Также можно считать нерешенным вопрос о контроле и координации деятельности административных комиссий. М.Я. Масленников, например, говорит о необходимости определения квалифицированного и надежного куратора административных комиссий, который мог бы уделять им должное внимание и наладить учебу членов административных комиссий посредством проведения региональных семинаров и круглых столов^[255].

Девятый критерий для характеристики административных комиссий - это правовой статус каждого их члена. Итак, кроме Новгородской и Мурманской областей другие законы субъектов РФ имеют нормы устанавливающие права, обязанности и ответственность членов комиссии. При исследовании указанных актов привлекает внимание перечень полномочий Председателя комиссии. Так, наряду с общим перечнем прав и обязанностей «первого» лица комиссии, наблюдаются особенности. Во-первых, в Ленинградской области, Ненецком автономном округе, Санкт-Петербурге, Архангельской области установлен факт отсутствия института персональной ответственности председателя, хотя анализ нормативных актов, устанавливающих статус рассматриваемых коллегиальных органов Вологодской области, Республики Карелия, Новгородской, Псковской, Мурманской областей предусматривают - председатель несет персональную ответственность за деятельность административной комиссии. Во-вторых, только председатели комиссий в Вологодской и Псковской областях и Республике Карелия наделены обязанностью по представлению информации о деятельности административной комиссии в орган исполнительной государственной власти субъекта РФ. В-третьих, руководитель муниципальной комиссии Ленинградской области имеет право вносить предложения по вопросам профилактики административных правонарушений органам государственной власти и органам местного самоуправления, что указывает на реализацию статьи 29.13 КоАП РФ - о внесении представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Данная норма не имеет отражения в статусе председателя комиссии других рассматриваемых регионов. Диссертант полагает эффективным, целесообразным и справедливым закрепить единый перечень прав, обязанностей и ответственности председателя административной комиссии муниципального образования, что положительно скажется на руководстве деятельностью органа, организации его работы, принятии решений, представлении интересов комиссии в органах государственной власти.

Десятый критерий - это основная форма работы административных комиссий - заседания. В Вологодской области, Санкт-Петербурге и Ненецком автономном округе заседание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее двух третей установленного состава комиссии; в республике Карелия комиссия вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, если на заседании присутствует большинство от установленного числа членов коллегиального органа; а по закону Новгородской, Архангельской, Ленинградской и Мурманской областей рассматриваемый орган административной юрисдикции полномочен принимать решения при присутствии не менее половины членов утвержденного состава. Кроме того, в Ленинградской области заседание комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели. Закон Ненецкого автономного округа устанавливает, что постановления, определения, представления и иные документы административной комиссии считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа назначенных членов; в Архангельской области более половины от числа членов, участвующих в заседании; в Республике Карелия, Вологодской и Мурманской областях принятие решения осуществляется простым большинством голосов, присутствующих на заседании. Также немаловажно, что в Ненецком автономном округе, Вологодской и Архангельской областях при равенстве числа голосов в ходе голосования голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. Законы других субъектов федерального округа не регламентируют такого рода ситуацию.

Одиннадцатый критерий характеризует вопросы обеспечения деятельности административных комиссий. Норм, регулирующих данные положения, законы Санкт-Петербурга, Вологодской и Архангельской областей, практически не имеют; а закон республики Карелия достаточно подробно описывает все мероприятия, которые включены в понятие обеспечение деятельности указанного органа административной юрисдикции органами местного самоуправления (подготовка дел об административных правонарушениях к рассмотрению на заседании, документационное обеспечение деятельности, ведение делопроизводства, извещение членов комиссии о времени и месте рассмотрения дела, подготовка и оформление проектов постановлений комиссии, принятие мер для обращения к исполнению постановлений, ведение протоколов, учет и хранение материалов и иные действия). Финансовое обеспечение создания и деятельности административных комиссий является расходным обязательством Республики Карелия. В законе Мурманской области подробно раскрывается вопрос финансового обеспечения комиссии за счет субвенций из областного бюджета: утверждена Методика расчета объема субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий по организационному обеспечению деятельности административных комиссий.

Если в целом проанализировать работу административных комиссий, то можно конкретизировать следующие недостатки: отсутствует единый подход к вопросам их формирования и организации деятельности; неоднозначен порядок образования административных комиссий; нет четкого закрепления состава этих органов; в разработке остается вопрос о требованиях, предъявляемых к кандидату в члены административной комиссии, а также исчислению сроков полномочий рассматриваемых органов административной юрисдикции; отсутствует единообразие в определении прав и обязанностей руководителя административной комиссии; во многих регионах остается нерешенным вопрос финансирования и материально-технического обеспечения деятельности указанных коллегиальных органов.

Продолжая исследование, следует более детально показать деятельность одной из административных комиссий конкретного муниципального образования на примере Суоярвского муниципального района Республики Карелия.

Административная комиссия Суоярвского района создана постановлением администрации муниципального образования от 15 января 2013 года № 13 в соответствии с Законом Республики Карелия об административных комиссиях и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Указанным постановлением утверждено Положение об административной комиссии МО «Суоярвский район».

Комиссия по вышеуказанному акту представляет собой постоянно действующий независимый и действующий на основании законодательства РФ коллегиальный орган, подотчетный главе администрации Суоярвского муниципального района и уполномоченному органу исполнительной власти Республики Карелия, определенному Правительством Республики. Административная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя и иных членов комиссии, осуществляющих свою деятельность на безвозмездной основе. Численный состав комиссии - 9 человек.

В соответствии со статьей 7.2.1 Закона Республики Карелия об административных правонарушениях административная комиссия вправе рассматривать следующие правонарушения: Статья 2.1 - Совершение действий, нарушающих тишину и покой; Статья 2.3 - Нарушение требований общественной безопасности при выгуле собак; Статья 2.6 - Нарушение порядка размещения наружной информации; Статья 2.14 - Нарушение правил благоустройства; Статья 2.15 - Отправление естественных надобностей в непредназначенных для этого общественных местах, а также непринятие организатором развлекательных мероприятий мер по обеспечению мест проведения развлекательных мероприятий местами для отправления естественных надобностей; Статья 2.23 - Размещение транспортных средств на территориях общего пользования населенных пунктов; Статья 2.25 - Нарушение порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них, а также требований к организации продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарках; Статья 2.26 - Размещение нестационарных торговых объектов с нарушением схемы размещения нестационарных торговых объектов.

За 2015 год в административную комиссию Суоярвского муниципального района поступило 36 (за 2014 год - 320, за 2013 год - 270) протоколов об административных правонарушениях. Следует отметить, что из общего количества поступивших в административную комиссию протоколов 0 протоколов (за 2014 год - 302, за 2013 год 270) составлены сотрудниками полиции, 36 (за 2014 год - 18) протоколов были составлены должностными лицами органов местного самоуправления Суоярвского района.

За 2015 год административная комиссия Суоярвского муниципального района провела 16 (за 2014 год - 21, за 2013 год - 23) заседаний и вынесла 31 (за 2014 год - 308, за 2013 год - 261) постановление о назначении административного наказания. Количество вынесенных постановлений о прекращении производства по основаниям, предусмотренным статьей 24.5 КоАП РФ - 4 (за 2014 год -11, за 2013 год - 9). Сумма наложенных штрафов составляет 64 тысячи 500 рублей (за 2014 год - 328 тысяч 200 рублей, за 2013 год - 121 тысяча 300 рублей). Сумма взысканных средств в местные бюджеты составляет 55 тысяч 841рубль (за 2014 год - 120 тысяч 230 рублей, за 2013 год - 44 тысячи 110 рублей). Для принудительного взыскания наложенных штрафов в службу судебных приставов было направлено 7 (за 2014 год - 151, за 2013 год - 33) постановлений. Причиной невозможности взыскать штраф судебные приставы указывают отсутствие у должника какого-либо имущества. Количество составленных протоколов по административным правонарушениям, предусмотренных частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ - 12 (за 2014 год - 134, за 2013 год - 9).^[256].

Одним из направлений по профилактике правонарушений и преступлений в Суоярвском муниципальном районе является Программа «Профилактики правонарушений и преступлений», основными мероприятиями которой являются организация подготовки и повышения квалификации кадров, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений; проведение рейдовых мероприятий в местах массового отдыха молодежи; разработка предложений, направленных на устранение причин и обстоятельств совершения правонарушений; проведение в поселениях собраний граждан и других мероприятий, направленных на профилактику правонарушений; проведение мероприятий, направленных на повышение правового просвещения граждан и другие.

Также в подтверждение значимости и эффективности работы административных комиссий автор представляет целесообразным показать общую статистическую информацию работы всех муниципальных комиссий конкретного региона (на примере Мурманской области).

На основании сведений, ежеквартально предоставляемых администрациями 19 муниципальных образований (со статусом городского округа и муниципального района) Мурманской области о работе административных комиссий на их территориях, Министерством юстиции субъекта Федерации подведены итоги деятельности указанных коллегиальных органов за 2013, 2014, 2015 годы. Так, за указанные годы административными комиссиями рассмотрено 15471, 11509, 10320 дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена Законом Мурманской области об административных правонарушениях. Количество рассмотренных в 2013 году дел на 3688 (23,8%) превысило количество дел, рассмотренных в 2012 году, на 3962 (25,6%) дела, рассмотренных в 2014 году, на 5151 (33,3%) дело, рассмотренное в 2015 году.

Наибольшее количество рассмотренных комиссиями материалов составляют дела об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок, здоровье, благополучие населения и стабильную эпизоотическую обстановку - в 2013 году - 14392 дела, в 2014 году - 10750 дел, в 2015 году - 9911 дел, что составляет примерно 93% от общего числа рассмотренных дел. В области торговли рассмотрено в 2013 году - 808 дел, в 2014 году - 425 дел, в 2015 году - 388 дел, что составляет примерно от 3,5% до 5,2% от общего числа рассмотренных дел. Дел о правонарушениях, посягающих на права граждан, институты государственной власти и местного самоуправления рассмотрено в 2013 году - 271 дело, в 2014 году - 295 дел, в 2015 году - 21 дело, что составляет от 1,8% до 2,5% от общего числа рассмотренных дел.

Кроме того, больше всего правонарушений совершается по статьям: 6 «Нарушение тишины и спокойствия граждан», 6.1 «Семейно-бытовое дебоширство» и 2 «Нарушение правил благоустройства населенных пунктов». За 2015 год по данным статьям рассмотрено 4400, 1701 и 2788 дел соответственно (за 2014 год 4205, 2414 и 2238). Указанные сведения ниже показателей, чем в 2013 году - 5206 дел (статья 6), 2930 дел (статья 6.1). В 2013 году значительно возросло количество дел по статье 2 «Нарушение правил благоустройства населенных пунктов», относительно 2012 года число таких дел увеличилось на 1298 (35,4%) и составило 3668 дел.

За 2015 год вынесено 393 (за 2014 год - 462) постановления административных комиссий по делам о нарушении установленного порядка обращений с бытовыми, промышленными отходами и мусором (статья 2.1), что больше чем на 90% от числа постановлений, вынесенных комиссиями по подобным делам в 2013 году (22).

Также следует отметить тот факт, что в 2013 году вынесено 697 постановлений за нарушения правил маневрирования и стоянки транспортных средств во дворах (статья 5) и 437 постановлений по делам о непринятии мер к удалению со зданий, сооружений и их конструктивных элементов снежных и ледяных глыб (статья 8), что примерно на 40% больше числа постановлений, вынесенных комиссиями по указанным делам в 2012 году. В 2014 же году статьи перечисленных составов административных правонарушений утратили силу.

Общая сумма штрафов, поступивших в бюджеты городских округов и муниципальных районов в 2013 году, составила около 11 миллионов рублей. Эта цифра на 3,6 миллиона рублей превосходит сумму штрафов, поступив-

ших в местные бюджеты в 2012 году^{[257] [258]. Для сравнения укажем, что за 2015 год в бюджет муниципальных образований поступило почти 15 миллионов рублей.}

Обобщая изученный материал, автор предлагает совокупность мероприятий необходимых для дальнейшего совершенствования деятельности административных комиссий и организации их работы.

Первое - это принять федеральный закон, на основе и в целях реализации которого, будут приняты или внесены изменения в законы субъектов Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований.

В федеральном нормативном правовом акте следует установить:

- понятие административной комиссии,

- формирование правовой основы деятельности административных комиссий,

- порядок создания и организации деятельности административных комиссий,

- срок деятельности административных комиссий,

- границы территории, на которую распространяется юрисдикция административных комиссий,

- наименование документа, на основании которого административная комиссия осуществляет свою работу и порядок его утверждения,

- состав, правовой статус члена административной комиссии (права, обязанности и ответственность), а также требования, которые предъявляются к кандидатам в члены рассматриваемого коллегиального органа.

Есть мнение К.А. Пономарева , который в своем диссертационном исследовании указывает на введение статьи 1.3.2 КоАП РФ «о полномочиях органов местного самоуправления в области административных правонару- шений». В предложенной новой статье К.А. Пономарев предлагает указать: 1) административные комиссии создаются и персональный состав определяется решением представительного органа местного самоуправления по предложению главы муниципального образования; 2) требования к членам комиссии. Представленная позиция подвергается сомнению. Во-первых, право органов местного самоуправления на создание административных комиссий, уже закреплено в части 2 статьи 1.3.1 КоАП РФ. Во-вторых, К.А. Пономарев, полагает, что включение в статью 1.3.1 Кодекса полномочий органов местного самоуправления, противоречит названию самой статьи: «Предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях». На наш взгляд, противоречие отсутствует, ввиду того что законодательство об административных правонарушениях находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, и соответственно наделять органы местного самоуправления правом по решению вопросов в сфере привлечения к административной ответственности - это право самого субъекта РФ. Тем более, что наделение отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений и объем указанных полномочий, осуществляется на основании закона субъекта Федерации.

Второе - в случае принятия федерального закона об административных комиссиях, создавать одноименные законы в субъектах РФ автор считает нецелесообразным. В региональный закон «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений» наряду с полномочиями по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий, по осуществлению ими производства по делам об административных правонарушениях необходимо включить:

- срок наделения комиссий указанными полномочиями,

- численный состав членов комиссии в муниципальных образованиях,

- общие права и обязанности органов местного самоуправления при наделении государственными полномочиями (право на финансирование, методическое обеспечение, использование муниципального имущества и другие; обязанности по соблюдению законодательства, обеспечению эффективного и рационального использования бюджетных денежных средств, предоставлению необходимой информации, документов, отчетов об этой деятельности),

- права и обязанности органа исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющего координацию деятельности административных комиссий, порядок осуществления контроля,

- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, их ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий,

- материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности административных комиссий и оплаты труда всех членов рассматриваемых коллегиальных органов, что является расходным обязательством субъекта Федерации и должно осуществляться согласно методике расчета объема субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий.

Также в приложении к указанному закону следует определить перечень муниципальных образований региона, которые наделяются государственными полномочиями по организационному обеспечению деятельности административных комиссий.

Третье - на основании вышеназванного закона субъекта РФ представительному органу местного самоуправления необходимо принять положение о комиссии(ях) на территории соответствующего муниципального образования. Нормы положения должны содержаться только в объеме, необходимом для решения вопросов реализации переданных государственных полномочий. В частности, полный состав членов административной комиссии, место нахождения комиссии, периодичность заседаний и решение иных подобных вопросов.

Несмотря на существующие недостатки, за время своего существования комиссии накопили немалый опыт в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Факты упразднения административных комиссий в субъектах Федерации, а также вопросы обязательного или не обязательного образования этих коллегиальных органов в субъектах РФ нередко обсуждаются учеными.^[259] Толкуя часть 2 статьи 22.1 КоАП РФ, в соответствии с которой дела об административных правонарушениях рассматриваются административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с региональными законами, диссертант полагает сделать однозначный вывод: создание административных комиссий во всех субъектах Федерации является обязательным. На этот счет вполне справедливо высказался В.Н. Хорьков: «Если бы редакция части 2 статьи 22.1 КоАП РФ выглядела бы иначе, а именно: дела об административных правонарушениях могут рассматриваться административными комиссиями, то тогда создание административных комиссий в субъектах было бы необязательным»^[260].

Указанные органы, выступая одним из субъектов административной юрисдикции, призваны способствовать повышению эффективности применения административного законодательства как одного из средств профилактики различных видов правонарушений. Административные комиссии играют немаловажную роль в рассмотрении административных правонарушений наравне с другими юрисдикционными органами. Преимущество административных комиссий заключается в том, что данные органы рассматривают дела об административных правонарушениях коллегиально, и ни один из их членов не обладает правом самостоятельно принять окончательное решение.

В завершении своей работы в качестве примера практики производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ, а также распределения полномочий по составлению протокола, рассмотрению дела и обжалованию постановления о назначении административного наказания диссертант считает логичным представить конкретное дело.

17 марта 2014 года Департаментом градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологда составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 3.4 административноделиктного закона Вологодской области - проезд и стоянка транспортного средства на участках с зелеными насаждениями, детских и спортивных площадках в отношении Е.Н. Страхова. 19 марта 2014 года Административной комиссией в городе Вологде принято постановление о назначении административного наказания по указанному делу.

Е.Н. Страхов обратился с жалобой в Вологодский городской суд Вологодской области, где заявил о своем несогласии с постановлением, считая его незаконным, необоснованным и подлежащим отмене. В обосновании гражданин указал, что фотография, на которой запечатлено транспортное средство, сделана только в один момент времени, что не позволяет установить пребывание автомобиля на данном месте более 5 минут (стоянка, согласно Правилам дорожного движения, - это прекращение движения на время более 5 минут). Также Е.Н. Страхов отрицал факт парковки транспортного средства на зеленых насаждениях, ввиду отсутствия растительности и листвы на деревьях.

16 июня 2014 года Вологодский городской суд, рассмотрев дело по жалобе, оставил постановление административной комиссии без изменения, жалобу без удовлетворения^[261]. Суд опирался на тот факт, что в объяснениях Е.Н. Страхова в момент составления протокола указано конкретное время пребывания на парковке - 5-10 минут, соответственно его собственные объяснения подтверждают факт стоянки транспортного средства. А также суд указал, что зелеными насаждениями считается совокупность древесных, кустарниковых и травянистых растений вне зависимости от того, присутствует растительность и листва или нет в данный момент времени. Фотография же, сделанная на месте, указывает, что стоянка осуществлялась между деревьями, на участке, не оборудованном для парковки.

Е.Н. Страхов подал жалобу на решение городского суда в Вологодский областной суд. 10 июля 2014 года областной суд оставил решение городского суда без изменения, жалобу без удовлетворения^[262]. Суд мотивировал свое решение тем, что территория, где было припарковано транспортное средство, является участком с зелеными насаждениями (подтверждено фотографией), а доводы Е.Н. Страхова о том, что он совершил остановку, а не стоянку, были признаны не имеющими правового значения, поскольку Правилами благоустройства МО «город Вологда» установлен запрет на использование участков с зелеными насаждениями как для стоянки, так и для остановки.

В настоящее время в статью 3.4 закона Вологодской области об административных правонарушениях внесены изменения, устанавливающие запрет на любое размещение транспортного средства на зеленых насаждениях, детских и спортивных площадках, а не только стоянку и проезд на указанной территории, как было ранее.